政府与社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，目的是利益共享、风险共担。该模式最早发源于英国，目前在我国法律层面尚无明文规定。财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中指出该模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过使用者付费使用及必要的政府付费获得合理的投资回报；政府部门通常负责基础设施及公共服务产品的价格和质量管理，保障社会公共利益的最大化。国家发改委在《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》中指出，PPP模式是政府为增强社会公共产品和服务供给能力、提供供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。现在国家法制办统一牵头的PPP立法，暂定的名称就是《基础设施及公共服务领域引入社会资本条例》。
一、PPP项目性质判断
在法律实务操作过程中，首先要有一个基本的判断：一个项目无论是政府提供的，还是有客户来找你，要先判断这是不是一个PPP项目、适合不适合做PPP，不能把PPP这种模式泛化。能做出判断是我们首先要掌握的一门技术，判断时可以参考财政部第三批示范项目评审标准，可行性比较强。（如下）
财政部第三批PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。
（一）定性评审标准
项目定性评审主要审查项目的合规性，具体包括主体合规、客体合规、程序合规三部分内容：
1、PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
【政府方】国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；
【社会资本方】未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。
2、项目的适用领域、运作方式、合作期限是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
【适用领域】不属于公共产品或公共服务领域的；
项目需属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采取PPP模式的公共服务领域。
【运作方式】采用建设-移交（BT）方式实施的；
【合作期限】合作期限（含建设期在内）低于10年的；
【变相融资】采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的；
3、项目实施程序是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
【规划立项】项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的；
【两个论证】未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；
【政府采购】已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。
（二）定量评审
定量评审指标及评分权重如下：
1、项目材料规范性。项目是否经过各级部门认真审核把关，申报材料真实性、完整性、规范性是否符合规定要求（10%）。
2、项目实施方案。项目实施方案内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等（25%）。
3、项目物有所值评价。是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理的（10%）。
4、项目财政承受能力。是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学（15%）。
5、项目实施进度。项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分，立项、土地、环评等审批手续是否完备，所处阶段及社会资本响应程度如何，是否具备在入选一年内落地的可能性（15%）。
6、项目示范推广价值。项目是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义（25%）。
首先要判断PPP项目的主体，“一方是不是政府”就是一项很简单的判定标准。例如，有的项目是一个城投公司在推动这个项目，政府根本没有介入，或者其他的国有企业在做这个项目，也是一个基础设施项目和社会资本合作，但是政府根本没有参与，显然这个主体上就有问题。所以大家判定的时候要看这个主体有没有政府参与，政府有没有直接跟你形成合同关系，这些必须考虑。
二、PPP项目的主要操作模式
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对经营性项目、准经营性项目、非经营性项目作出了说明，指出对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
非经营性项目（政府付费）是指对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
三、PPP项目交易结构
PPP项目交易结构，核心就是要成立项目公司，由这个项目公司作为项目的投资、运营、建设主体。项目公司一般情况下，是由政府制定的出资代表和社会资本方共同出资组建，但是这点不强求，有可能一个项目不设项目公司，有可能这个项目公司完全由社会资本方投资形成，PPP项目并不是非得设定项目公司不可。对此，应该考虑如下问题：如是否要设定项目公司、要考虑哪些因素？是否要隔离风险，要它独立承担责任？是否要通过这个公司来进行融资，以及社会资本方的贡献等因素。
关于设不设项目公司：如果设立，政府要不要投资？政府出资的话也不能控股，占股不能超过49%；如果政府控股占大股的话，引入社会资本意义就不大。成立项目公司，项目公司和政府指定的实施机构来签订项目合同，这是一个比较复杂的项目交易结构。
四、PPP领域存在的风险
（一）尚无立法层面的保护，各规定的适用存在冲突
（二）缺乏系统的政府配套政策，项目落地难
（三）PPP模式被泛化，背离初心
（四）以PPP名义行项目融资之实
（五）项目前期准备不足
（六）民间资本参与度不高，资本退出机制不健全
（七）部分地方政府存在隐形门槛
（八）规避采购环节竞争，串通投标现象严重
（九）缺乏长效运营考核机制
（十）进入谈判环节后，对实质性条款进行修改
五、PPP项目操作风险防控
通过上述分析得出，PPP项目操作面临的主要风险包括政策风险、法律风险、融资风险及建设运营风险。在宏观层面如何降低这几类风险，应当做到以下几点：
首先，政府要尽快出台相关配套政策及措施，明确该模式的投资回报机制及价格管理体制，厘清政府与社会参与方的合作关系；政府要加强引导，建立多渠道保障机制，通过政策性担保、资金补助、贷款贴息等，实现精准投资，确实防范项目资金缺口风险；优化项目的行政性审批服务，切实提高项目的建设运营效率；拓宽项目社会资本方的融资渠道，创新金融综合服务模式，在控制风险与多样化融资之间寻找平衡点。
其次，要发挥直接融资与间接融资的市场作用。合理设置项目的资金结构，包括负债比例、融资期限、利率安排等。拓宽境内外的融资合作渠道，丰富项目融资资金来源，分散筹资风险，也有利于多渠道监督，实现资金的合规使用。
最后，项目涉及总分包的，总包方应提前指定分包工程验收计划及具体要求、责任人；对需验收的分包工程，及时组织验收，做好工作衔接；加强项目评估的科学性，预测项目风险。
虽然，各大PPP项目在全国范围内紧锣密鼓的推进，但我们仍不可忽略其自身存在的各类风险，政府与社会资本方的合作应当是建立在平等主体之间的法律关心，但往往因为政府的特殊性，这一点并未真正落实。我们一直在努力，推动PPP项目当事方能够切实履行约定，恪守契约精神。
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