权威专家智聚一堂探讨PPP发展之策

2017PPP投资论坛-专家对话

金秋九月秋风飒，天朗气清正当时。今天下午，第二届中国PPP投资论坛在京隆重召开。PPP领域权威专家、研究学者、政府官员齐聚中央财经大学，共商中国PPP行业领路发展之策，为中国的PPP模式探索提供智囊支持及理论支持。

秉承着“公开交流、深入探讨”的理念，本次论坛特别设立了“专家对话”环节，以“PPP与地方政府存量债务缓解”为主题，围绕PPP与地方债务缓解方法和情景、财政承受能力评价、PPP项目合同管理、绩效管理、PPP项目资产证券化、政府投融资平台转型等话题展开了热烈讨论，深度的学术交流，权威的专业论证，从宏观政策，到中观行业，再到微观绩效评价，专家学者们分别站在政府与项目的角度，多方位多维度多元化地互通共进，让“专家对话”环节成为了一场共享知识的PPP投资界盛宴。

“专家对话”环节由中央财经大学教授、博士生导师、中央财经大学政信研究院学术委员会副主任温来成担任主持人，特邀中国财政科学研究院金融研究中心主任、博士生导师赵全厚，北京市惠城律师事务所高级合伙人薛起堂，国资委机械工业经济管理研究院PPP研究中心副主任吕汉阳，江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长丁伯康，中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟，重庆大学PPP研究中心主任钟韵，中央财经大学副教授曹堂哲等七位中央财经大学政信智库之PPP智库专家与会讨论（专家排名不分先后）。

赵全厚

【中国财政科学研究院金融研究中心主任，博士生导师，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

PPP缓解地方政府债务的主要路径主要有两种：一是减少新增债务的压力，二是通过盘活公益性资产的存量来缓解既有债务。

对于政府债务的概念，当前存在两种看法，一种认为：在与社会资本合作的过程中，政府所承担的财政支出不能算作债务，一种则认为，财政支出责任也算作地方政府债务的一部分。

前者认为：引入PPP模式能够实现对政府一次性总借贷的替代，缓解地方政府债务的效果显著；后者则认为，若将财政支出责任算作地方政府债务，想要有效缓解地方政府债务，只能引入社会资本合作，通过社会资本的专业优势和运营效率来“降低成本”，从而适度减轻地方政府负债情况。PPP模式，可以借助社会资本的通融便利，降低政府一次性总借债的门槛，政府可以根据项目的生命周期，分阶段支付，有效均摊政府的当期财政支付压力，降低流动性风险。

PPP模式缓解地方政府债务，需要在一定的时序空间内管控好地方政府的投资范围、事权和规模。

薛起堂

【北京市惠城律师事务所高级合伙人，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

PPP项目的合法合规性应当贯穿项目的全生命周期，在实践过程中，相关法律将日渐完善，为我国的PPP发展提供坚实的法律理论依据。

同时，薛律师也站在专业的角度，就PPP项目合同相关事项，提出了自己的看法。

PPP项目主要涉及的合同包括以下几种：1、投资协议；2、PPP项目合作合同；3、股东合作协议；4、项目公司章程；5、融资合同；6、工程施工合同。

其中，PPP项目合作合同是PPP项目的核心合同，对于其性质的定位，从理论和实务的角度出发，普遍存在两种看法：一种认为其属于民事合同性质，一种认为其属于行政合同性质。

事实上，PPP项目合同中大多数条款涉及到的是双方平等的民事权利义务关系，发生纠纷协商不能的，应进行民事诉讼或仲裁。但PPP项目中涉及到的特许经营，涉及到行政许可，应属于行政合同性质，针对特许经营条款发生的纠纷应采用行政诉讼。因此，无法一概而论地判定PPP项目合同的性质定义，需要在实际操作过程中，具体问题具体对待。

吕汉阳

【国资委机械工业经济管理研究院PPP研究中心副主任，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

2015年开始，中国经济发展进入新常态，经济增长压力大，实体经济下行严重，房地产投资手段需谨慎使用，与此同时，基建投资成为最重要的投资领域和手段，我国PPP项目的发展迎来了新的契机。PPP模式的应用，既要保证地方政府经济的增长，也要防范控制风险。

对于资产证券化，吕主任也有着自己独到的见解。从PPP角度来看，目前我国普遍将资产证券化作为一种退出机制，这使得它的实际作用得到了相应的减弱。在未来的行业发展进程中，无论是政府还是机构，都应该充分考虑其实际作用和操作瓶颈，并在实践中不断优化完善。

丁伯康

【江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

钟韵

【重庆大学PPP研究中心主任，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

PPP环节地方债有以下几种方式：1、对于新增债务，通过PPP模式可以大大降低当期财政债务压力；2、存量项目，存量资产伴随着存量债务，通过TOT、ROT的方式将债务转让出去；3、通过PPP模式在一定程度上降低全生命周期成本，通过对已落地项目的跟踪，交易结构合理的PPP项目能够降低建设成本，同时降低财政债务。

资产证券化的本质是将资产剥离出去之后，通过增值实现利益最大化，在未来的资产证券化发展进程中，随着体系和项目自身的不断完善，资产证券化的发展将非常可期。

李开孟

【中国国际工程咨询公司研究中心主任，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

PPP模式能够有效管控政府债务和风险，要坚定不移地推动PPP模式的健康发展。缓解政府支付风险，可采取多种途径，核心方法是完善财政支出预算体系，保证支付能力。对于完全商业化的项目，尽可能让市场发挥作用，财政资金发挥在刀刃上，做到高效率、低成本、专业化运作。

曹堂哲

【中央财经大学副教授，中央财经大学政信智库之PPP智库专家】

从中长期来考虑，需要以绩效评价为抓手，促进PPP规范发展。绩效评价贯穿于PPP项目的全生命周期，同时也是建立良好的PPP治理机制、管理体系、风控体系、问责体系的前提。

未来，PPP绩效评价体系将从五个方面着手，进一步完善优化：第一、强化顶层涉设计，完善PPP绩效评价和管理的制度体系；第二、系统集成，形成全生命周期PPP绩效评价体系；第三、以PPP合同为纽带，建立利益相关者参与的PPP绩效评价模式；第四、建立PPP绩效指标库和成本库，提高绩效评价的科学性；第五、加大培训力度，形成PPP绩效评价与管理的专业人才队伍。