一、问题的提出
城市道路存在的主要价值是供社会公众通行使用，属于市政基础设施，是政府履行行政职能的必然结果，传统上由政府独立兴建并运营维护，因此其物权归属并不存在争议。但在PPP模式中，社会资本控制的项目公司替代政府建设、运营城市道路，与城市道路有关的物权问题就不再仅是政府内部管理问题，而体现为项目公司与政府两个主体之间的问题。城市道路之上是否存在物权，项目公司是否享有物权等问题需要进一步讨论。
二、城市道路之上存在物权
根据物权法理论和《物权法》第2条[1]规定，作为物权客体的物原则上是能够特定化的有体物，城市道路属于特定化的构筑物，构成物权客体，其上应存在物权。
（一）城市道路能够特定化
《物权法》上的“物”指能够特定化的物。特定化指物与物之间应能够区分为此物与彼物，每个物之上才能够确定各自的所有权人。城市道路的长度和红线宽度都属于项目立项批复的内容，建设单位最终应按照批复长度和宽度组织设计和施工。因此，经批复建成的城市道路能够与已有的道路或者周边土地进行区分，满足特定化的要求。
（二）城市道路属于构筑物
根据《物权法》第2条规定，物权的客体包括动产与不动产。不动产包括建筑物、构筑物及其他附属设施。依据《民用建筑设计用语标准》（GB/T50504-2009）第2.1.5条规定：“构筑物指为某种适用目的而建造的，人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体和附属工程设施。”有学者进一步指出构筑物主要包括“道路、桥梁、隧道、堤坝、水渠、水塔等设施，人工养殖设施、以及地窖、地下管网等人工构造物”[2]。其中道路包括城市道路与公路。
三、PPP模式下城市道路所有权的归属
物权种类分为所有权、用益物权和担保物权。占有不属于物权，只是一种对物占有的事实状态。新建城市道路不应回避其物权属性，应认定为项目公司享有所有权。
（一）城市道路存在所有权，并可由国家以外的主体享有
城市道路属于基础设施，基础设施之上存在所有权，判断基础设施所有权归属的依据为《物权法》第五章第52条。该条规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”
据此，国家所有权分为国家专有和一般所有两类。国家专有指由国家垄断享有的所有权，此外任何集体、个人和其它组织均不得成为所有权主体。国家专有主要适用国家安全和重大资源领域。如《物权法》第50条规定：“无线电频谱资源属于国家所有”。该条作此规定的同时并无“但是…”的例外规定，也无“法律另有规定除外”的援引性规定，表明无线电频谱资源只能由国家专属所有。
国家一般所有指既能由国家享有，也能由其它组织、集体和个人享有的所有权。《物权法》第52条第2款规定：“铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，依照法律规定为国家所有的，属于国家所有。”对该条款进行反对解释，可以得出以下结论：“并不是所有的铁路、公路、电力设施、电信设施和油气管道等基础设施，都属于国家所有，而是依照法律规定为国家所有的基础设施才属于国家所有。”
可见，就基础设施所有权的归属，《物权法》首先没有确定为国家专有，其次没有具体规定哪些属于国家所有，哪些不属于国家所有，其第52条第2款只是一个援引性规定，即：其他法律如规定基础设施为国家所有的，这些基础设施才为国家所有；其他法律未规定某些基础设施为国家所有的，则依确认所有权的一般规则来判断基础设施所有权的归属。
因此，我们应去其他法律中寻找规范基础。需要说明的是“其它法律”应按照《立法法》[3]规定进行理解，仅指全国人大或其常委会制定的法律，不包括国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规。目前我国人大及其常委会尚未制定《道路法》或《城市基础设施法》。
既然尚无其他法律规定城市道路为国家所有，则应依照确认所有权的一般规则来判断归属。
（二）因事实行为取得物权
项目公司在划拨地上新建城市道路的行为属于事实行为，适用《物权法》第30条。
《物权法》第30条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。该条规定的“自事实行为成就时发生效力”，包括三点意思，第一，道路建成之时，就产生所有权，而不是合法占有状态，也不可能因建造行为产生担保物权等其它种类物权，是一种权利属性概念。第二，道路建成之时，道路的所有权既已设立，是一个时间概念。此时不需要遵循一般的“不动产物权经登记设立生效”的规则。第三，该条是根据《物权法》第9条所做的除外规定。《物权法》第9条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”
（三）不动产登记效力的特殊性
《物权法》第31条规定：依照本法第28条至第30条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。
本条所称“处分物权”，可以理解为所有权转让行为和担保物权设立行为。“未经登记”不发生物权效力指双方当事人之间的合同合法有效，但是不动产产权并不发生变化。试举例说明：甲乙向法院诉请离婚，法院判决原甲的房屋归乙所有，在判决生效之时（判决属于事实行为，属于《物权法》第28条规定的情形），乙已经取得该房屋的所有权，但尚未去房产登记部门办理变更登记，此时乙将房屋转卖给丙，丙信赖乙出示的法院判决而与之交易，与此同时，甲将该房屋又转卖于丁，丁信赖的是登记簿上甲为所有权人的登记记录。那么乙对丙的处分行为能否发生物权效力而由丙取得房屋的所有权呢?按照本条的规定，答案是否定的。尽管乙为真正的房屋所有权人，也有权对房屋进行处分，但未经登记，该处分行为不发生所有权转移的效力，丙只能要求乙负担违约责任要求返还价款等，房屋的所有权由丁取得。
因为实践中不会发生项目公司处分城市道路的情况，虽然城市道路没有统一的产权登记机关，也不会因此给当事人造成过多的影响。城市道路所有权的变动一般在项目资产移交环节发生。此时，城市道路登记制度或许已经建立。即使登记制度没有建立的情况下，通过政府收购项目公司股权的方式，也能产生所有权变动的效果，从而避免登记不能的情形。
四、社会资本所有权的权能受限
PPP模式中项目公司拥有的城市道路所有权权能（如处分权能和使用权能）受诸多限制，如同法学界早就有观点认为水务行业PPP（BOT）模式中项目公司对水厂的产权属于一种不完全的所有权[4]。
该现象不能完全依靠物权法理论进行解释、也不能完全依靠《物权法》进行调整。因为PPP模式本质是公私合作，是行政机关借助私人力量完成本应由其履行的公共产品给付的行政职责。行政机关、社会资本和一般使用者均需要忍受行政法上义务，鉴于该问题涉及较多理论，且我国相关成文法律制度没有建立，本人将另行论述，这里不再做过多探讨。
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