PPP模式是目前国务院及有关部委积极推进的重大项目实施模式。考虑到PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，PPP项目融资是未来国内项目融资的重要形式，项目融资也必将成为PPP模式在国内顺利推进的主流筹资模式。
本章共分为四节。第一节介绍了PPP项目融资的相关概念，从项目的融资结构、实施流程和政府支持措施等方面做了整体介绍；第二节重点介绍PPP项目中的股权融资，涉及股东地位、主要投资者、融资结构、风险控制和投资者退出等方面；第三节围绕PPP项目中的债务融资，主要分析项目的债务结构，介绍债务融资的主要资金来源、债务融资工具以及融资时的增信方式；第四节在简要介绍基础设施投资机会，分析交通基础设施PPP投资价值后，以欧洲国际机场存量项目及高铁新建项目为例，详解基础设施PPP模式资产证券化可资借鉴的具体案例，提出成功的PPP项目需要满足的三大因素和需要建立的激励相容机制。
作为现阶段国内社会发展与基础设施建设创新融资的重要途径，国际通行的PPP模式在国内还处于初期发展阶段，需要政府给予必要支持政策，既可以表现为财务支持措施，主要是指通过引导基金等方式提高引导投资能力、通过增信或资源支持等措施来推动PPP项目；也可以表现为法律与政策支持措施，为PPP模式发展创造公平、公正、透明的政策环境。
（一）政府提供财务与行政支持
各级政府部门可以根据自身资源和财政实力，发起设立PPP引导基金，然后通过债权、股权等形式为PPP项目提供初始资金支持，在项目条件优化后择机市场化退出，同时起到撬动社会资本的作用。另外，通过设立PPP基金并引入社会资本，可以有效提高政府部门对于PPP项目的投资能力，为更多关乎地方公共利益的项目引入PPP运作模式。
地方政府可以在符合《预算法》和国家相关法律法规的前提下，为PPP项目融资提供增信或资源支持措施，包括但不限于建设阶段的政策支持、生产经营阶段的最低额采购保证等，促成项目初期或运行期实现更低成本的融资，提高PPP项目的运行效率和成功率。
政府为扶持PPP发展，可以采取的行政配套措施不仅包括并联审批机制，还包括加快推进规划选址、用地预审、环评审批、审批核准等前期工作；加快项目建设进度，加强政府投资引导，优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目；合理分配政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营；下放价格管理权限，为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营性资源。
（二）政府部门承担必要的项目风险
PPP模式的核心在于风险共担，将全流程的风险进行细分，并将细分风险分配给最有能力管理和承担风险的一方。PPP融资项目风险存在于项目设计、建设、运营管理的全过程，需要政府部门和社会资本在产品初期就分析和预测全流程中的风险，并提出应对方案。对于不可预知的风险需要设定相应的风险调节机制。
基于各负其责的原则，政府部门应该主要承担法律风险、政策风险、最低需求风险等，特别是在政策引导性较强、公益性较强的项目中。对于初期建设投资较大的基础设施建设项目，社会资本对建设和生产经营期的市场风险控制力有限，为了有效吸引社会资本，就需要政府部门在政策和条件允许的情况下，发挥主观能动性，必要、合理地承担风险。另外，灵活的调节机制也是PPP项目成功的必要因素，对于投资量大、运营期较长的项目，随着基础设施老化，社会资本运营困难也在逐步加大，需要在项目运作过程中设置持续优化措施，如部分风险转换机制、透明的议价机制、政府部门对于社会资本承担风险的补偿机制。
（三）政府部门维护公平的利益分配机制
PPP模式涉及政府部门和社会资本、建筑商、运营商等多元利益主体，协调各方利益分配是实施PPP项目的关键。这就要求公私双方通过协商，就特许经营合同中的利益分配问题达成共识，明确利益分配方案与机制，通过签订协议来约束各方行为。另外，政府部门作为政策制定者，需要不断完善相关的法律、法规与制度来保障投资者利益。PPP项目通常前期投资额高、回报周期长、影响项目的因素多、收益不确定性大。如果没有相应法律法规保障投资者利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对投资者利益予以保障，才能吸引更多社会资本进入。
政府部门在设计PPP模式的利益分配机制时，既要确保项目有能吸引投资者的回报率，以有效吸引社会资本参与，也要考虑将投资者的回报率控制在合理范围内，避免加大公众负担。特别是在纯公益性项目或准公益性项目中，由于没有收入或收入不能弥补投入成本，政府需要给予投资者补贴，更需要建立相应机制，约束投资者的过高收益。比如定期分析投资者的超额收益来源，如果是由于政府补贴标准过高，应适当调低补贴水平；如果是由于运营商提高了生产效率，可以允许其享受3～5年的超额收益，作为提高生产效率的奖励。
（四）政府应当坚定履行契约精神
PPP模式与传统政府项目融资的最大区别，就是政府部门在参与PPP模式时拥有双重角色——投资者与监管者，所以政府部门必须明确自身的角色及责任。特别是在政府部门具有远强于社会资本的行政权力的背景下，政府必须尊重PPP项目中与社会资本签署的协议，维护社会资本应有的利益，履行自身应负的责任和义务，坚定履行契约精神，才能实现PPP项目的稳定有序推进。
从公开信息可以了解到，部分地方政府部门在过往PPP项目执行过程中暴露出了执行力弱、缺乏契约精神等方面的问题，随意废改合同或强迫社会资本修改合同的情况也曾有发生，政策随意性风险非常大。这种政策不确定性从长期来看，极大地增加了推行PPP模式的综合成本，影响了社会资本对政府部门的信任和投资热情。因此，政府部门必须建立透明公开、可预期的政策制度安排，通过重合同、守信用、遵契约的表现，为PPP模式的有效推进营造有利的法制环境。
（五）政府应当对项目运行进行有效监管与监督
监管者是PPP模式政府双重角色中的一个重要角色，政府部门需要对PPP项目运行进行有效监管与监督，特别是多数项目是由社会资本负责运行的情况下，社会资本在项目建设和运营方面有先天的信息优势，在项目需要进行对外融资、重大决策或调整时，政府部门往往面临信息不对称的困难，因此政府必须在全项目生命周期对其进行监管，以掌握项目运营信息。此外，由于PPP项目提供的多是公共产品和公众服务，而资本的天性是逐利，这也要求政府通过监管来督促社会资本提高服务水平。
政府部门对项目运行进行监管可以采取直接监管，包括由政府的特定管理部门或聘请第三方专业机构进行监管，也可以通过绩效考核的方式进行监管，具体绩效标准可以根据政府部门对项目的社会效益和经济效益的需求和预期来设定。监管机构需要对项目的实际运营有一定参与，了解项目运营情况及遇到的困难，这对政府的公共治理能力和专业技术水平提出了更高的要求。
政府部门的监管和监督工作包括但不限于：
（1）在项目实施过程中，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和持续性；
（2）鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据；
（3）在合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续稳定运行，保证公共利益不受侵害。
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