国际经验丨东京“PPP”模式下的连锁型都市再生策略

是清华同衡国际城市发展及治理研究所的一支国际情报研究小分队，旨在通过国际城市的最前沿、跨领域和持续化的经验研究，为各级政府和各类机构提供个性化信息定制和咨询服务。

在城市发展资源约束的背景下，城市更新是在城市特定范围内按照法定程序进行综合整治，对原有的用地类型、结构以及空间分布等进行置换升级，实现用地集约发展的重要手段。

在日本东京的大手町地区，政府出台了集约换地的“连锁型再开发”方案。利用国有公用厅舍搬迁后的废弃地作为“种子基地”，渐进式带动整个片区的更新改造，是多元主体协作、通过土地连锁置换达到土地集约利用的典型案例。

日本的城市更新事业是从战后重建开始的。二战后的东京比其他日本城市聚集了更多的移民，尽管城市政府提供了大量住房，但仍然存在供不应求现象，并出现了很多的贫民窟。

为了应对这些问题，日本和东京都颁布了不少全国性规划和区域性政策。而更加系统的城市更新则是，1969年为了灾后重建而颁布实施的《都市再开发法》。该法规不仅为东京都也为整个日本的市区重建提供了整体政策指引，还规定了以权力变换和收购方式获取土地的两种市街地再开发事业，成立了全国市街地再开发协会，谋求土地的合理利用。

到 2001 年，为了带动整个日本的经济复苏，当时的日本政府又成立了都市再生本部，并于 2002 年立法通过《都市再生特别措置法》，奠定了现在都市再生的方针和基础。该法规指出都市再生是针对都市内建筑物结构恶化、公共设施老旧不堪使用、都市机能状况不佳、阻碍经济活动的地区，有计划地进行全面更新重建、部分改建或保存，以达到重建都市机能、健全土地发展及有效利用的目的。当时，还制定了民营部门的城市再生事业金融支持制度，并希望通过制定都市再生特别区推动各区域的都市再生工作。

为了促进城市的国际竞争力，2011 年又特别增设了特定都市再生紧急整备地区制度。迄今为止，都市再生已经形成了比较完善的政策体系，各都市再生区域的地域整备方针也经历了多次的变更和发展。

在此过程中，日本城市在面对战后重建、大规模人口迁移、泡沫经济崩溃、地震等一系列挑战的同时，都市营造和都市更新的主题始终贯穿其中。逐渐发展出来一套都市计划体系和都市更新制度，其主要特征是：不断由中央向地方分权的规划体系，和由政府包办向市民自组织的更新路径和技术。

20世纪80年代，中曾根康弘首相推行“都市再开发政策”，允许私有部门参与日本都市中心区的规划和开发，并于1988年将此政策写入更新法。自此，民间多方联合的城市更新开发开始大规模盛行。

1、多方联合的ppp架构

典型案例是东京都政府将东京车站周边的丸之内、大手町、有乐町（简称OMY）地区共110公顷的用地，划定为“东京站周边都市更新诱导地区”，由三菱地所主导、组织的再开发。

三菱地所及该地区的其他合作者，为这一地区制定了被称为“曼哈顿计划”的再开发规划。为了推进此计划，由三菱地所牵头，于1988年成立了“OMY再开发项目委员会”，囊括了70个地权所有者及其他的会员团体；又于1996年，成立“OMY再开发咨询委员会”，进一步将千代田区委员会、东京市政府和东日本铁路公司纳入PPP架构。

OMY地区更新划定范围

资料来源：http://www.earthol.com/city-3.html

无论更新的治理结构如何变化，三菱地所在OMY的再开发中始终处于主导地位（各委员会的委员长基本由三菱地所和三菱集团的其他分支担任）。委员会中专门下设5个委员会和2个研究会。其中，比较重要的有“开发导则委员会”负责制定城市设计和开发计划；“城市规划委员会”负责规划方案的基础设施建设和防灾安全应对；“都市再生推进委员会”对接国家和东京在都市再生方面的相关法律、政策，并促进该地区的功能符合全市的经济、文化、观光等方面的导向。

2、政府松绑相关政策

使得复合型再开发项目真正获得实质性进展的，是2000年以来中央（国家）政府为了刺激经济复苏，逐渐放宽开发控制（如土地使用限制及建筑标准），加强内城土地利用的政策。这种政策趋势一直主导着日本新千年以来的更新事业，特别是由小泉首相亲自推动并于2002年出台的《都市再生特别措施法》，它标志着中央政府已提出倡议，着手市区发展。最重要的是，这项倡议通过放宽或更改《建筑标准法》的规定，提高容积率（FAR）。因此，所有的这些措施出台后，使得建筑物向高层化、大型化、综合化发展。

OMY再开发委员会架构

资料来源：根据资料自绘

为了响应这一特殊政策利好，OMY再开发项目委员会于2005年顺势推出了取代“曼哈顿计划”的新规划定位——ABLE City（“ABLE”代表设施、商业、生活、环境），正回应了东京都政府将CBD变为ABC（设施商业核心）的设想，也使市级政府及国家政府在促进市区发展（重建）方面与大型企业不谋而合。另外，该项目可产生物业税及吸引大量人口，可使地方政府从中央政府获得更多补助。

大手町地区位于日本东京经济中心地，寸土寸金的土地使其聚集众多全球性企业总部大楼，在如此高密度的城市中心区且需保障众多企业正常运营的前提下实现都市再生，是大手町地区城市更新面临的最核心的问题。

大手町区位图

资料来源：http://www.ur-net.go.jp/otemachi/area/

1、政府推动民间行动

在大手町地区，政府用一块种子土地作为筹码，进行接力赛般的连锁型都市再生。中央和地方政府松绑过时的法令，提出愿景。UR都市再生机构负责协调民间业者与地主，共同协作，这是由政府推动民间行动的典型案例。

2003年1月，日本都市再生本部依据《城市再生特别措施法》，提出了“活化国有土地作为都市开发据点”的政策，明确指定大手町中央合署办公厅原有公务单位搬迁到埼玉县，腾出了面积1.3公顷的土地公开标售，以配合民间企业进行大手町老旧地区的更新。

2003年3月，地方政府与大手町地区的地权人士等共同召开“大手町推进会议”，并就大手町地区的更新计划进行了讨论。

政府出台了集约换地的“连锁型再开发”方案，并通过“大手町推进会议”与地权人士对方案的具体实施进行商讨，让大手町有意参与更新的企业能在确保业务持续不辍的状况下，顺利完成更新。

另外，政府逐步放宽了开发控制，大手町地区在城市更新之前建筑物的层高被严格控制，建筑限高为31米。而在城市再生过程中，为了提高容积率，促进地区的开发建设，鼓励建立超高楼。

“大手町推进会议”商请独立行政法人“UR都市机构”参与更新计划，执行土地重划及整个协调工作，由“UR都市机构”出面买下该1.3公顷国有地，其中三分之二地权转售给出资者并设立“大手町开发公司”。该公司由公开招募的大手町地区土地所有权人参与，与“UR都市机构”共同持有地权，并负责担任种子基地的实施者。

UR都市机构是介于政府与民间之间的独立行政法人，其最高主管及预算均由日本政府指派分配，但拥有独立的人事权，营运商自负盈亏。其资本额由中央政府和地方政府共同出资，其在规划、执行效率或行政清廉度方面深或民众信赖。UR都市机构的主要工作是协调推动都市更新事业，积极引导民间企业的资金、技术、经验等投入到都市更新。

2、连锁开发过程

大手町“种地交换”的具体推动方法如下：首先，在国有公用厅舍的废弃地建造多栋建筑物，然后将要改建的区域中的业主搬入已建好的建筑物中，并将希望重建者的土地与政府公用厅舍的土地进行集约置换，如此完成第一次再开发事业。

第二次再开发事业是将第一期改造时腾空的旧建筑物拆毁，在这块土地上建造建筑物，再将两侧其他想重建的业主迁入这些建筑物中去，而他们的土地则与第一次搬迁者的土地进行集约置换。而这两块置换出来的土地可以留做第三次在开发事业的连锁置换使用。

撞球式的“连锁”改造

资料来源：http://classy-club.com/tokyokanda/project/

自2003年至今，目前已经完成了第一及第二次再开发事业，第三次再开发事业正在实施。

在大手町的连锁型都市再生项目中，以1.3公顷的种子基地为基础，直接带动了周边13公顷范围内的城市更新，间接带动了大手町地域约40公顷的城市更新，这是日本国内第一个以这种模式获得成功的案例。

种子基地位置与周边带动区域示意图