从PPP到PEP:探究政府和社会资本合作的本质

当我们将中国式的政府和社会资本合作从PPP上升到PEP层面之后，站在PEP的角度对政府和社会资本合作的得失进行评判，将更加全面和客观。

自2013年底以来，政府和社会资本合作在中国已经大规模推广了四年。时至今日，国外的理论已经无法指导中国政府和社会资本合作的实践，而中国内生的理论尚属空白，缺乏稳固理论支撑的PPP实践容易迷失。站在政策调整的关键时点，我们有必要深入思考：中国当下的政府和社会资本合作与四年前我们引以为据的西方经典PPP有什么区别？在中国特定的历史发展阶段和国情之下，衡量政府和社会资本合作成败的尺度是什么？这是两个很重要的认识问题，事关我们还能不能简单套用经典PPP的尺度来衡量中国政府和社会资本合作的成败，并决定政府和社会资本合作的政策走向和实施效果。要回答这两个问题，需要根据国际经验和国内实践提升到中国式PPP理论层面回答我国大力推进的政府和社会资本合作的本质究竟是什么。

我们认为，国有企业作为社会资本对政府和社会资本合作项目的风险分配和争议解决与经典PPP中的私人资本有本质区别，这导致国企参与项目的运作逻辑与私人资本参与的项目出现显著差异。政府和社会资本合作发展到今天更适合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）来概括，作为社会资本一方的Enterprise既包括了属于私人资本的民营企业和外资企业，也包括了央企和地方国企等国有资本，还包含了混合所有制企业。

西方语境下的经典PPP，有一个庞大的家族谱系，从早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵盖了政府与私人资本在投资、建设和运营各个环节各种基于合同的合作模式。整体而言，经典PPP具有以下特征：

一是社会资本的私营属性鲜明，对项目风险更为敏感。私人资本是产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，他们高度重视项目风险识别的充分性和风险分担的确定性。对于不可预测、不可控制的风险，私人资本要么选择放弃项目，要么提高项目的回报要求。

二是项目结构复杂，前期准备工作深入、周期长。在经典PPP项目中，项目风险的识别广泛而细致，风险分配方案复杂，导致项目结构复杂。这意味着项目需要很长的谈判时间和高额的前期成本。以伦敦地铁PPP项目为例，该项目用于PPP咨询的费用高达1.5亿英镑，大岳咨询作为牵头顾问的北京地铁四号线PPP项目的前期准备工作也耗时三年多，北京第十水厂PPP项目的社会资本方递交的投标文件曾需要用两辆卡车来运输。

三是项目执行缺乏弹性。经典PPP讲究项目内容的确定性、招标过程的合规性、合同变更的有限性和争议解决的对抗性。这些特点与西方国家成熟、清晰、稳定的法制环境有关，有助于降低项目风险，打消私人资本的后顾之忧。然而，PPP作为一项长期合同，在合同执行期内项目条件发生变化是大概率事件。由于PPP项目留给各方进行合同调整、再谈判的空间有限，项目条件的重大变化极有可能导致项目提前中止甚至彻底失败，这也是PPP模式在国内外受到诟病的主要原因之一。这一特点决定了PPP的应用受限，很难进行大规模推广。

四是项目体量较小，在行业内呈点状分布。经典PPP的前述特征，决定了这一模式很难遍地开花。据统计，发达国家中PPP推广较为成功的澳大利亚、英国和芬兰等国，PPP占公共投资的比例约在10%到15%之间；而发展中国家中PPP推广较为成功的墨西哥，PPP占公共投资的比例约为15%。经典PPP尚未成为公共投资的主导力量，与PPP相关的决策主要限于项目层面的精耕细作，很难上升为宏观经济政策工具。

PPP在中国兴起于上世纪八十年代中期，在2013年之前先后经历了零星项目探索、引入国际规则批量项目试点、规则本土化和国企大规模参与四个阶段。2013年以来，中央政府以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制改革以及推动国家治理现代化为主旨来推动PPP，PPP进入到了全面普及的第五阶段。目前的社会资本格局呈现出新的特点：外资守住原有的存量项目，没有进行业务扩张，市场份额逐渐萎缩；民营资本一边观望一边参与，占有一定的市场份额；国有企业特别是央企积极参与，获得了半数以上的成交项目和七成以上的成交额。

与经典PPP的交易逻辑不同，国企作为社会资本参与项目的方式更为灵活，而民营企业的风格则介于外资和国企之间。国企成为社会资本的主力军使得政府和社会资本合作与经典PPP相比已经呈现出新的特征：

一是国企作为社会资本对项目风险具有更强的承受意愿。国企熟悉体制情况和国情，很多外资眼中的风险，对国企而言都不是风险，这在风险识别和评估阶段，就减少了需要分配的风险数量。国企参与政府和社会资本合作项目是与地方政府共同担责，部分风险采用模糊处理，风险发生再谈判，具有一定灵活性。

二是项目结构和前期工作均大大简化。相较于民营企业，央企更容易和地方政府之间达成默契——对于项目中诸多难以预测或难以分割的风险，暂且搁置争议、留有弹性，以待将来处理。同时，国内银行较为了解国情，对风险分配的要求相比经典PPP中的私人商业银行也较低。这种合作默契显然有助于降低项目结构的复杂性和对合同完备性的要求。本土化以后的合同文本，相较经典PPP项目而言，在风险分配安排、债权人的介入权、利益冲突、争议解决等方面都根据实际情况有了简化和调整。

三是沟通协调成为争议解决的主渠道，较少使用诉讼和仲裁。国有企业与政府之间的血缘关系在一定程度上为合同增添了柔性约束力，国有企业为了维护与政府的长期关系往往愿意与政府进行重新谈判。较高的重新谈判成功率，有效的缓解了传统PPP存在的“一言不合就解约”的问题，从而更有助于维护基础设施和公共服务项目运营的稳定性，防止合同层面的纠纷影响到公共服务受众的体验，也为中国式PPP的大规模应用创造了条件。

四是从项目工具上升到国家宏观经济政策。四年以来，政府和社会资本合作的适用范围从传统的市政公用、交通、环保等领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域，有意愿采用政府和社会资本合作模式的项目超过14000个，累计投资额接近18万亿，这意味着，在中国，政府和社会资本合作相对国外PPP发生了从量到质的变化，不再仅仅是一种项目层面的融资工具，而是上升到国家的宏观经济政策，与国家经济增长、经济结构调整、区域协调发展、控制发展风险等一系列宏观政策目标紧密关联在一起，其推动的力度、速度、深度和广度均取决于宏观调控节奏，而不仅仅是单个项目的得失。

基于合作者属性、决策模式和政策目标的重大变化，我们认为，PPP（即第二个P是私人资本）已经无法概括和解释中国正在发生的事情，用PEP能够更为恰当的把握这一概念。Enterprise包含了各种所有制的企业，相较Private更符合中国的实际情况，也更容易解释中国政府和社会资本合作中的特殊现象。PEP成为PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Pub-lic-SOE-Partnership），社会资本为私人资本的PPP又可以进一步区分为PIPP （Public-International　 Pri-vate-Partnership） 和 PCPP　（Pub-lic-Chinese　Private-Partnership）。每一种PEP类型又进一步细分为若干种具体模式，不同类型下的类似模式适用的规则有所差别。

当我们将中国式的政府和社会资本合作从PPP上升到PEP层面之后，站在PEP的角度对政府和社会资本合作的得失进行评判，将更加全面和客观。PEP的实践证明，与传统的土地财政、地方融资平台、政府购买服务等政府投融资方式相比，PEP是负面作用最小的政策。当前，一方面社会上有大量资金无处投资，另一方面基础设施建设又亟需资金，要盘活资本搞新型城镇化，通道就只有PEP，这是不可逆转的政策选择。如果PEP的发展通道不畅，那么地方政府面临彻底偃旗息鼓不再搞基础设施建设的风险，还可能重回各种违法违规融资模式的老路子，导致债务风险的暗中积累。有专家呼吁加大发行市政债的力度，市政债不能改变政府债务的本质。

PEP将在国家治理现代化过程中发挥重大作用，但在技术上需要持续不断的进行优化。目前PEP在项目可行性决策、采购政策、税收政策、预算管理、价格体系等各个层面都存在与PEP发展不相匹配的结节性问题。在大的政策方向达成共识之后，需要政府各部门强化研究，通力合作，解决实践层面的政策梗阻。从四年来的实践可以看到，PEP正走在符合中国国情的道路上，我们不应再纠结中国的政府和社会资本合作到底是不是西方经典的PPP，而是应锲而不舍、攻坚克难，集中力量攻克中国国情下PEP推动过程中的体制性障碍，用PPP和PSP架构起更高层级的PEP，用中国成功的PEP发展模式为世界PPP理论和实践贡献中国智慧。

（作者分别系大岳咨询公司董事长、大岳基础设施研究院副院长，本文仅代表作者个人观点。）