二、PPP 项目 政 府 管理和经济分析
PPP项目落地难，表现在融资难上，本质上是 政 府 政策和管理制度的问题。
1.项目的经济性和项目资本金
在我国，从固定资产投资项目的产出和经济类型来说，可以分为经营性项目（产业化项目）和政府投资项目（公益性项目）。
我国的项目资本金主要考虑两方面因素，一个是项目投资可回收，也就是具有经营性；另外一个就是符合国家总体宏观调控目标，直接展现的例子就是目前流行的供给侧调控，国家通过项目资本金和金融制度来调控产业化项目的投资规模，从而实现宏观调控。
国家实行项目资本金制度可以追溯到１９９６年，数次变更资本金比例也表现了国家对产业发展的调控要求。项目资本金制度既是宏观调控手段，也是风险约束机制。该制度自建立以来，对改善宏观调控、促进结构调整、控制企业投资风险、保障金融机构稳健经营、防范金融风险发挥了积极作用。１９９６年的规定为：交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%及以上；电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上。２００４年做了调整：钢铁项目资本金比例由25%及以上提高到40%及以上；水泥、电解铝、房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。２００９年作了调整，２０１０年做了调整，２０１５年最新调整结果如下：
城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目由25%调整为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%不变，其他项目由30%调整为25%。产能过剩行业项目：钢铁、电解铝项目维持40%不变，水泥项目维持35%不变，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目维持30%不变。其他工业项目：玉米深加工项目由30%调整为20%，化肥（钾肥除外）项目维持25%不变。电力等其他项目维持20%不变。城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。
从以上项目资本金调整的历史和对应的项目属性，我们可以看出，项目资本金仅针对具有经营属性的项目，不包含办公楼、公立医院和学校等公益性项目，从政府管理角度，公益性项目是属于政府应全额投资的项目。
大多数产业化项目的投资回收期在５－６年，也就是说，项目投资收益每年大概在１５－２０％，经过５－６年的运营，项目可以还清贷款。因此，对于一个资本金为２０％的项目，项目边建设边放款，并形成可抵押的固定资产和生产能力，从项目还款期限、项目收益等方面，金融机构的风险完全可控。
对于特许经营类项目，项目收益较低，特许经营期限较长，在１０－３０年之间，项目投资收益每年大概在３－５％，这类项目从经济金和融风险控制角度，就应该适当提高资本金比例，降低融资利率。一个收益只有３－５％的项目，融资利率达到５％以上，如何达到可持续？这也是PPP项目融资面临最本质的问题。
２. PPP项目属性分析
PPP项目定位为基础设施和公共服务领域，所有项目具有公益性质，部分项目具有经营性质。铁路、公路、城市轨道交通等项目具有公益性和经营性双属性；国家规定，公立学校、医院类项目没有经营性，只有公益性。
项目属性决定了项目投资及融资模式。
３.不是所有项目都适合资本金制度
目前大多数PPP项目融资采用在项目资本金基础上贷款，即由项目公司出资本金，符合相关审批程序后，其余资金由贷款解决。从上面分析我们可以看出，对于经营性项目国家有资本金规定，对于非经营性项目国家没有资本金要求，但是，一些地方政府和很多不专业的咨询机构对非经营性项目以资本金为基础来设计PPP融资交易结构，这就造成应由政府全额的公益性项目被做成了具有高杠杆投资的产业化项目，悄悄的给政府未来支付埋下了隐患，这既不符合经济和商业发展规律，也不符合国家制定资本金制度的基本原理。
笔者认为，项目资本金制度不适于政府付费项目，也不完全适于可行性缺口补助项目。特许经营类项目可以参照国家资本金制度执行，但也要考虑降低资金杠杆。
综上，不是所有PPP项目都适合资本金制度。国家应该针对项目的属性和经济性，分门别类研究PPP项目的资本金和指导利率。目前PPP还在推广过程中，参与PPP项目的社会资本、政府和咨询机构对PPP落地并没有太多经验，很多社会资本在参与市场竞争中仅以获取项目为目的，对于收益、融资等并未深度研究，这就造成了拿到项目后发现无法落地的现象。
