轨道交通PPP的成都模式|中国投资

2018年，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）。《意见》指出：“城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度。规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产”，意见中关于“特许经营模式”、“政府和社会资本合作（PPP）”的提出，为强化城市轨道交通项目建设和运营资金保障，防范化解地方政府债务风险，进一步指明了科学的应对方向。

近几年，在持续深化城市交通供给侧结构性改革、投融资体制改革的驱动下，在国家大力推广政府和社会资本合作(PPP)的政策引导下，国内已有大量城市轨道交通项目采用PPP模式进行投资、建设和运营。笔者以所在成都市的轨道交通PPP模式的实践，谈谈PPP模式在城市轨道交通发展中的作用。

成都市轨道交通发展现状及PPP模式探索

成都市一直着力于推进城市轨道交通建设，截止目前，已建成运营6条线路，共计196公里；在建11条线路，共计351公里，建设与运营体量巨大。据成都市城市轨道交通第四期建设规划（2019年至2025年），至该期规划末期，成都市轨道交通运营里程将达到714.12km。随着轨道交通加速成网，越来越多的成都市民会选择这种绿色出行方式，届时，将进一步缓解城市交通拥堵。

2015年底，成都市即从轨道交通18号线开始着手开展了城市轨道交通PPP模式的探索。截至目前，已有18号线、9号线一期、17号线一期这三条线路陆续采用PPP模式实施并已完成社会资本采购和签约，另外还有一条线路正处于项目准备阶段。以成都轨道交通18号线PPP项目为例，其作为成都市首个轨道交通PPP项目，是成都市轨道交通投融资领域的创新之举，也是政府和社会资本合作的有益探索。

成都轨道交通18号线PPP项目案例

成都轨道交通18号线是成都市第一条采用PPP模式实施的轨道交通项目。该项目由成都轨道交通集团聘请专业咨询机构协助进行推进实施。

1. 项目概况

18号线工程起于火车南站，经高新、华阳、天府新区后穿越龙泉山至新机场，线路全长约66.38km，是连接新机场的轨道交通线路，也是天府新区连接主城区并提供快速服务功能的主要通道。一期工程为火车南站～天府新站(含龙泉山隧道)，线路长约41.40km，设7座车站，均为地下站；二期工程为天府新站(不含龙泉山隧道)～天府国际机场T1T2站，线路长约24.98km，设3座车站，其中地下站2座，地面站1座。全线采用双线全封闭独立运行系统，暂定速度目标值140km/h的地铁A型车8辆编组，采用交流25kV架空悬挂接触网供电。项目计划于2020年通车试运营。

本项目采用全口径PPP模式实施，由成都市城乡建设委员会（以下简称“成都市建委”）担任项目实施机构，以公开招标的方式选择社会资本方。

项目PPP推进工作从2015年底启动，至2016年底发布社会资本预中标公示，2017年3月签署政府和社会资本合作协议，历时约一年半。其后，PPP项目公司组建并注册成立，定名为成都中电建瑞川轨道交通有限公司。2018年5月，成都市建委作为PPP项目实施机构与项目公司正式签署了《成都轨道交通18号线工程PPP项目特许经营合同》，标志着成都市首个轨道交通项目以特许经营方式的PPP模式实施建设，具有重要示范意义。

2. PPP实施目标

● 通过PPP模式引入先进的建设和运营管理经验，全方位提升轨道交通公共服务效率，助推城市轨道交通高品质发展。

● 在当前国家严控地方债务、大力推动PPP的新常态下，适度减轻政府当期财政压力，满足多条线路按时开工建设和开通运营，满足轨道交通大规模建设资金需求。

● 实现项目全生命周期风险防控，确保实现项目目标，发挥项目应有的社会经济效益。

● 通过18号线PPP模式的探索，形成成都市轨道交通市场化运作的可行路径，为后续项目积累经验，满足成都市轨道交通可持续发展的需要。

● 为当地轨交国企抓住PPP机遇多元化长远发展创造必要条件。

3. PPP模式结构

PPP模式相关要点如下：

● 成都市政府授权成都市建委作为本PPP项目实施机构；

● 实施机构通过政府采购以公开招标的方式选择社会资本；

● 实施机构与中标社会资本签署《政府与社会资本合作协议》；

● 成都轨道交通集团作为政府方出资代表，履行出资义务，与中标社会资本签署股东协议，按约定股比及出资要求合资组建PPP项目公司，其中成都轨道交通集团占股30%，社会资本占股70%；

● PPP项目公司成立后，实施机构与项目公司签署《成都轨道交通18号线工程PPP项目特许经营协议》，PPP项目公司按照《特许经营协议》要求，在合作期内，负责本项目的投资、建设、运营管理、运营维护以及授权范围内的非客运服务业务经营。《特许经营协议》期限为26年，其中建设期为4年，运营期为22年；

● 本项目资本金比例按照项目总投资的20%设置，并须按建设进度足额到位，各股东按股权比例足额出资；

● 行业监管部门依据特许协议约定及相关行业标准对PPP项目公司进行监管以及绩效考核；

● PPP项目公司获取项目的票务收入及非客运服务业务收益；

● 成都市财政局依照协议约定和绩效考核结果对项目公司进行可行性缺口补贴，满足其收回投资及获得合理回报的要求；

● 项目特许经营期结束后，PPP项目公司将项目资产无偿移交给政府指定机构。

4. 项目补贴模式

本项目采用“车公里补贴模式”，属于国内轨道交通PPP领域较先应用该模式的项目。

该模式以政府向PPP项目公司购买轨道交通公共服务为核心理念，以在可预测性、稳定性和可监管性方面均具优势的“车公里”指标创新构建PPP项目补贴模式，明显缓解客流预测不确定性对PPP项目的风险影响。项目PPP实施过程证明政府和社会资本对该模式皆较容易达成共识，较大程度降低了项目推动和博弈成本。该模式同时有利于公众对轨道交通公共服务形成稳定预期，有利于促进沿线区域和客流发展的良性互动。

18号线在国内轨道交通PPP领域较先应用“车公里补贴模式”，相关成果及经验已在成都市后续轨道交通PPP项目得以借鉴应用，其对其他城市的轨道交通PPP项目也相应起到示范引领作用。

经验总结

成都市多个轨道交通项目成功实施PPP模式，引入实力专业社会资本，在拓宽融资渠道、增加供给的同时，有利于从整体上提高城市轨道交通项目投资、建设和运营效率，促进经营机制转变，提升行业整体服务水平，满足城市轨道交通建设和运营的可持续健康发展。

在保障项目依法合规稳步推进的同时，统筹项目投资、建设、运营和移交全生命周期利益和风险，兼顾公众和政企各方利益诉求，最大程度发挥轨道交通项目在城市发展中的社会经济效益。

以成都轨道交通18号线PPP项目为代表的多个轨道交通PPP项目的成功落地，为成都市乃至其他城市未来轨道交通PPP发展奠定了理论框架和方法论基础，将积极助推城市轨道交通持续蓬勃发展。