公益性基础设施投资的PPP模式|中国投资


来自:中国投资参考     发表于:2019-09-12 14:52:19     浏览:115次

PPP模式的应用加快城市基础设施建设步伐,推进了城市经济的发展

基础设施PPP模式的优势分析

PPP模式运作方式的选择

PPP模式应用中存在的问题

解决问题的对策

近年来,我国公益性基础设施建设存在巨大的资金缺口,国家预算内投资无异于杯水车薪,国家已经难以承受基础设施投资的更大压力;而私营经济的迅速发展为其参与基础设施项目建设奠定了物质和技术基础。对于政府而言,大多数属于准经营性项目,这种项目的显著特点就是既有公益性,也有盈利性。在此背景下,如何调动社会资源投入公共基础设施建设,实现政府主导下社会资金的广泛参与,从而改变单纯依靠财政的单一投融资模式,就成了一个亟待解决的问题。于是,PPP这种与其它融资模式相比适用范围更广,优势更加明显的新的融资模式应运而生,它让公共部门和私营部门各自发挥其优势和经验为大众提供优质的公共产品或服务。

PPP(Private-Public Partnership)即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式,合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。PPP遵循项目衡工量值原则,实行风险分担机制。PPP使政府与私企双方都能够发挥各自的优势,整个项目中节约经营和建设的成本,还能保证公共服务质量。

公益性基础设施建设定义及分类

基础设施就是向人们提供基本服务的公共物质设施。根据其提供的产品是否具有经营属性和收费机制,城市基础设施项目可分为非经营性、经营性(包括准经营性和纯经营性)城市基础设施项目。

1、非经营性项目。这类项目一般无收费机制,没有资金流入。这类项目的投资主要由代表公共利益的政府承担,投资主体是政府。例如:城市道路;城市消防、人防等设施系统。

2、准经营性项目。这类项目一般有收费机制和资金流入,但仍需要政府提供补贴。这类项目的投资可以由政府或提供补贴的社会投资承担。例如:城市轨道、航空、铁路、等设施系统。

3、纯经营性项目。这类项目一般有收费机制和足够的资金流入,可以通过经营收回投资并获得收益。例如:收费高速公路、桥梁;等设施系统。

基础设施PPP模式的优势分析

1、风险分配合理。PPP项目可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。

2、PPP融资模式可以使得参与公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来,有利于利用私人企业的先进技术和管理经验。

3、在PPP模式下,公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营,双方可以形成互利的长期目标,更好的为社会和公众提供服务。

PPP模式运作方式的选择

PPP模式的核心是政府部门与民营部门的合作,完成城市基础设施项目的建设。因此,PPP模式的运作方式灵活,根据城市基础设施项目经营属性的不同,采用PPP模式可由不同的运作方式。

1、非经营性项目的PPP运作方式
对于非经营性城市基础实施项目,由于其无收费机制,没有资金流入。投资主要由政府承担,投资主体是政府。此类项目无收费机制,政府面临着巨大的财政支出压力。BT模式有效地缓解了巨额建设资金投入的问题;对民间部门而言,BT模式使民营部门只参与项目建设,能够在短时间内收回投资。

BT模式融投资建设结构的主要特点如下:
(1)缓解了建设期间政府的资金压力。采用BT模式可为政府业主筹措建设资金,通过成立BT项目公司,项目承建人采用项目融资的方式实现融资,可有效提高资金使用效率,分散投资风险。
(2)可降低管理成本和建设期风险。BT模式下,项目的建设管理由BT项目公司承担,政府业主不需要设立专门的项目管理机构来实施项目建设中的管理,建设期内不投入资金,政府业主只是在项目竣工验收合格后才开始进行回购资金支付,这样大大降低管理成本和建设期风险。
(3)政府需要控制建设期工程造价。由于政府业主最终要回购BT项目,因此其要在BT项目建设过程中控制好工程变更、价款支付、工程结算等影响回购总价的因素。

2、纯经营性项目的PPP运作方式
对于纯经营性的城市基础设施项目,项目本身能够通过运营带来稳定的现金流。从项目的治理层而言,政府或政府授权机构通过特许经营方式授权投资社会投资者经营项目。因此,此类项目可以采用政府特许经营的PPP运作方式。
(1)BOT特许经营结构
BOT模式(Build Operated Transfer)是“建设-运营-转让”的英文缩写,是政府授权机构通过特许经营合同授权社会投资者成立的BOT项目公司融资、建设、运营城市基础设施项目,社会投资者通过在特许协议规定的时间内经营项目来获益,特许期结束后,转让给政府相关部门。

BOT特许经营结构主要特点:既可以吸引社会投资者进入城市基础设施建设领域,政府又仍具有BOT项目的所有权。由于BOT项目一般运营时间较长,所以BOT项目公司受政治、政策、法律等风险,公司承担风险较大。

(2)分割特许经营模式
考虑到有些城市基础设施项目建设与运营较专业和复杂,政府部门将此类项目的建设和运营分别授权给两个独立的专业公司,政府协调双方合作完成项目的建设和运营。运营企业一般由社会投资者控股,特许经营期结束后移交给政府。

这样的机构模式可以提高项目风险管理效率,提高项目运作的效率。适用于盈利性强,同时运营管理专业性强的项目,例如城市供水、供热等城市基础设施项目。

3、准经营性项目的PPP运作方式
准经营性城市基础设施项目有收费机制和资金流入,但收费只能弥补一部分投资。因此,此类项目既可以采用特许经营结构,也可以采用BT模式融资建设结构。当采用特许经营结构时,由于收费无法完成弥补全部投资,因此,政府应该在项目运营期提供财政补贴,以使社会投资者能够获得稳定的投资回报,例如城市地铁等轨道交通项目。

PPP模式应用中存在的问题

1、我国社会信用体系不成熟,地方政府信用水平不高

在PPP项目中,公司双方的合作是以契约为基础,以合同为纽带展开的,需要双方讲信用守合同,但我国社会信用体系尚在建设之中,地方政府信用存在诸多问题。例如有些地方政府新官不理旧事,一届政府一朝政策,致使一些投资者对政府推出的PPP项目望而却步。

2、缺乏明确的主管部门

当前,财政部、国家发改委同时发布PPP政策指南、示范合同,且涉及人民银行、交通、水利、住建、教育、卫生、环境、民政等主管部门。之所以出现这种局面,主要是财政、发改部门从各自的职能和利益出发,认为需要加强对PPP项目建设和运营的监管,但缺乏有效的协调,给PPP项目建设和运营带来了严重干扰。

3、我国法律法规制度不健全,难以为PPP项目建设和运营提供有力保障。此外,我国虽然初步建立了较完整的社会主义法制体系,但在法律之间的相互衔接、执法环境等方面仍存在诸多问题。

解决问题的对策

1、政府部门通过自身定位的改变
一是要彻底的转变单一传统的财政资金投资观念。二是政府不可以使自身退出市场机制运作的投资建设领域。

2、建立国家层面的PPP管理机构与政策指南
从PPP项目实施的层级看,既有中央政府事权范围的项目,也有属地方政府事权项目,且以地方政府项目为主。因而在政府对PPP项目投资、监管的过程中,涉及诸多的主管部门以及公共政策领域,需要建立国家层面的PPP管理机构,以协调指导地方政府及其各部门的PPP工作,发布、实施相关政策指南。

3、政府部门对法律制度完善的对策
PPP项目涉及面非常广,政府、企业各个部门都有参与、法律关系也涉及很多部门,是一项庞大的复杂工程。这就需要政府部门制定相关的法律制度来进行制约和规范,建立一个完善的法律法规。

城市基础设施在现代化城市中的地位越来越重要,政府融资平台就成为了城市基础设施建设的主要承担者。PPP模式的应用加快我国城市基础设施建设步伐,推进了城市经济的发展。对我们基础设施通融资建设的发展起到了很好的推动作用。




编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦

本文刊于《中国投资》2019年9月号。版权所有,侵权必究。欢迎个人分享,媒体转载请回复本微信号获得许可。
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