摘要：PPP项目采购在具体实施过程中，由于PPP项目的复杂性和专业性不同于一般普通的传统采购，参与各方难以准确把握PPP项目的特点及内涵，易出现采购程序不规范、采购目标难以真正实现等问题。笔者根据相关的法律法规要求及PPP项目社会资本方采购实践中积累的相关经验，现就PPP项目社会资本方采购中法律适用、资格条件设定、评审因素选择等主要内容，提出以下几点思考和建议，并提供实践案例供读者参考。
关键词：PPP模式、社会资本方采购、采购方案
PPP项目社会资本方采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。
采购方案内容一般包括：项目概况、采购内容及验收标准、采购方式、资格条件、评审办法、采购程序及各参与方分工等。社会资本方采购与传统采购不一样，采购标的物是社会投资人、公共产品和服务，且项目合同一般涉及运营、移交、融资等内容。根据PPP项目的特点及相关法规要求，PPP项目采购方案主要包括：基本情况说明、适用法律法规、采购方式的选择、资格审查方式、资格条件设定、评审办法、采购程序及各参与方分工等。
一、PPP项目采购方案的构成
（一）项目基本情况说明
项目基本情况至少包括项目概况、采购人、采购内容、资金来源、产出说明、投资规模、PPP项目合作期限和回报机制等重要边界条件、竞争响应情况等重要内容。上述内容可从经批复的立项文件、PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告中摘取，相关文件应由采购人在编制采购方案前提供。
（二）适用法律体系及采购方式选择
1.适用法律体系
目前PPP项目采购尚未出台专门的法律法规及实施条例，采购的主要依据是《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）、《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其配套的行政法规和部门规章等法律文件。
PPP项目社会资本方采购适用招标投标法律法规体系还是政府采购法律法规体系，应根据采购主体、资金来源、采购内容等因素判定。
（1）适用政府采购法律法规体系的情形
PPP项目采购主体为政府方或其授权单位，涉及使用财政性资金付费或提供可行性缺口补助、采购内容不包括《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等相关法规明确依法必须招标的内容的社会资本方采购，应适用政府采购法律法规体系。
（2）适用招标投标法律法规体系的情形
社会资本方采购内容中包含了《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等相关法规规定依法必须招标的工程及有关的货物和服务，在这种情况下，根据《招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）、《政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的规定，原则上应该适用招标投标法律法规体系。
根据《招标投标法实施条例》和《国家发展改革委关于印发<传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则>的通知》（发改投资[2016]2231号）的规定，拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。
（3）适用其他法律、法规采购的情形
如果PPP项目使用了国际组织或者外国政府贷款、援助资金、贷款方或资金提供方对社会资本方采购的具体条件和程序有不同规定的，依法可以适用其规定。
对于涉及土地转让、国有存量资产转让等合作内容的PPP项目，除需适用招标投标法律法规体系或政府采购法律法规体系的相关规定外，还要符合国家关于土地及国有资产转让相关法律、法规及部门规章的有关规定。
2.采购方式的选择
采购方式的选择主要考虑两个因素，一是必须符合采购相关法律法规的规定；二是要综合考虑项目的实际特点、竞争环境及透明度等客观条件科学合理选择采购方式，以实现PPP项目社会资本方采购合法性、竞争性和公平性的要求。
依据《招标投标法》、《政府采购法》及相关行政法规、部门规章的相关规定，选择社会资本方的采购方式包括：公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购以及国务院采购监督管理部门认定的其他采购方式。采购方式通常在项目实施方案中确定或经相关主管部门批复确定。
（1）各种采购方式的适用说明
表1-1从使用条件、主要特点及选用时需考虑的主要因素等方面，对各种采购方式进行了简要说明，读者可根据实际情况选择项目适用的采购方式。
表1-1 各采购方式的适用说明
序号 | 采购方式 | 适用说明 |
1 | 公开招标 | 1、适用于市场成熟、竞争充分、边界条件清晰、有较多潜在社会资本方的社会资本方采购前的准备PPP项目。 2、透明度高、竞争最为充分。 3、能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的PPP项目，在项目建设运营标准和监管要求明确、市场竞争比较充分的情况下，应采用公开招标方式选择特许经营方。 |
2 | 邀请招标 | 满足《招标投标法》第十一条、《招标投标法实施条例》第八条和满足《政府采购法》第二十九条规定的项目，可以采取邀请招标方式。 邀请招标针对性更强，潜在投标人实力相近，如招标文件设置合理，在减少招标工作量和招标成本的同时，仍能达到理想的采购效果。但是邀请招标与公开招标相比，投标人数量相对较少，竞争开放度相对较弱。 |
3 | 竞争性谈判 | 满足《政府采购法》第三十条规定。 竞争性谈判可以缩短采购周期，简化采购程序，减少采购成本，采购人和响应人能够在采购过程中对采购内容做出补充和修改。但竞争性谈判以价格为决定性因素，无法综合考量社会资本方投资、运营及管理能力，且最低报价成交可能导致市场恶性竞争或低于成本报价，最终导致公共服务的质量、效率的下降。 |
4 | 竞争性磋商 | 满足《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条规定。 相较于竞争性谈判而言，竞争性磋商方式不以最后报价高低作为成交原则，而是按可量化指标进行评审，以综合得分高低确定成交社会资本方的推荐排序。如果项目策划和需求需要进一步优化，项目需要在较短时间内完成采购活动，且项目无法准确提出边界条件及PPP项目合同条款，则适合采用竞争性磋商方式进行采购，采购人可在磋商过程中进一步优化需求和合同条款，通过磋商过程还可以更加完整地考察社会资本方的综合实力和信誉。 |
5 | 单一来源采购 | 满足《政府采购法》第三十一条规定。 单一来源采购特点是节约采购时间，提高采购效率，但其不具备竞争性、缺乏透明度，与国家相关文件中要求的以竞争性方式选择社会资本方的精神不符，不宜直接作为PPP项目的采购方式。根据项目需求必须采用单一来源采购方式的，应符合法定条件并严格履行相关批准程序。 |
综上所述，采用公开招标方式采购的项目，因参与竞争的社会资本方较多，透明度高、竞争充分，有利于采购人从广泛的社会资本方中选择合适的成交人并获得最佳的竞争效益，宜为优先选择的采购方式。
（2）各种采购方式的法律依据
《招标投标法》、《政府采购法》法律法规体系规定了各种采购方式的采购程序，读者应按照项目适用的法律体系及选用的采购方式，根据表1-2选择适用的法律依据规范相关采购行为。
表1-2 社会资本方采购适用法律依据
序号 | 适用法律法规体系 | 采购方式 | 采购程序主要依据 | |
1 | 招标投标法律法规体系 | 公开招标 | 《招标投标法》 《招标投标法实施条例》 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号） 《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号） 国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号） | |
邀请招标 | ||||
2 | 政府采购法律法规体系 | 公开招标 | 《政府采购法》 《政府采购法实施条例》 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号） 财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号） | 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号） |
邀请招标 | ||||
竞争性磋商 | 财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知（财库〔2014〕214号） 财政部《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124号） | |||
竞争性谈判 | 《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号） | |||
单一来源采购 | ||||
（三）社会资本方资格条件设定
首先应当遵循《招标投标法》和《政府采购法》的一般性规定，如：《招标投标法》第十八条的规定和《政府采购法》第二十二条的强制性规定。
除满足以上法律法规的强制性规定外，由于PPP项目采购内容的复杂性、长期性和公共性，应选择具有相应投融资能力、管理经验、专业水平以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。采购人可根据项目实际情况和以上要求对社会资本方提出资格要求，不得设置超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件，并保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与。
（四）评审办法的设定
1.评审方法的选择
《招标投标法》第四十一条、《政府采购法实施条例》第三十四条以及其他相关法律法规对评标办法有一般性规定，采购各方应当遵守。
PPP项目服务需求较为复杂，合作期限长，投资规模大，服务质量直接影响公共利益，一般采用最大限度地满足采购文件实质性要求社会资本方推荐为中标、成交候选人的评审方法（综合评估法），例如《政府采购法实施条例》中规定的综合评分法。
2.评审因素的设定
PPP项目的评审因素主要包括：响应报价、社会资本方综合实力、技术管理方案、财务方案和法律方案等。
特别注意：适用《政府采购法》法律法规体系的项目，资格条件不得作为评审因素。
（1）报价评审
报价评审主要包括低价优先法和均值偏离法。
①低价优先法。即满足采购文件要求且价格最低的响应报价为评审基准价，其相应报价得分为满分。其他响应人的报价得分统一按照下列公式计算：
报价得分=(评标基准价／响应报价)×100
②均值偏离法。即各有效响应报价的平均值（算数、加权等）×下浮系数为评标基准价。响应报价为评审基准价时，得满分；响应报价高于或低于评审基准价时，按其偏离值相应减分。
按政府采购政策进行报价调整的，以调整后的价格计算评审基准价和响应报价。
（2）社会资本方综合实力
社会资本方综合实力主要包括财务状况、融资能力、技术实力、类似项目业绩、企业信誉等。
（3）技术管理方案
技术管理方案的评审一般应对其包含的子方案，如设计方案、建设方案、运营方案和移交方案等分别设置评审权重。PPP模式的核心在于运营，采购人及采购代理机构需高度重视运营方案的评审，并适当提高运营方案的评审权重。
（4）财务方案
包括投资估算、融资方案、财务测算和财务评价等。
（5）法律方案
包括项目公司组建计划、对采购文件中PPP项目合同草案的响应程度、合理化建议和其他优惠条件等。
（6）竞争变量设置
①设置竞争变量需考虑因素
竞标变量选取应基于激励相容、降低政府方支出责任和行业特点等原则。具体考虑因素如下：
a.理解PPP项目的风险分担和交易结构等内容，熟悉财务测算模型；
b.考虑PPP项目模式回报机制因素；
c.竞争变量设定也要考虑各个指标在项目收益计算过程中的性质和作用，以及社会资本方能够承担的风险；
d.将影响项目合作期投资回报的有一定弹性或敏感性系数高，且可体现激励相容的重要参数作为竞争指标。
②常用竞争变量
a.使用者付费类项目：如果收费价格是政府定价或政府指导价，则可竞争项目合作期限、特许经营权使用费等；如果收费价格是市场自主定价，则可锁定项目合作期限，竞争付费单价、最低需求量、特许经营权使用费等变量；
b.可行性缺口补助类项目：缺口补助金额总价、缺口补助金额单价、单价确定情况下的最低需求量等；
c.政府付费类项目：可用性付费年值、投资回报率、合理利润率及折现率、可用性付费纳入年度绩效考核的比例等；
d.存量项目：一般可设定存量项目产权或经营权转让价格的竞争变量，也可锁定转让价格以付费单价、项目合作期为竞争变量等。
二、PPP项目采购方案案例
污水处理PPP项目采购方案
（一）项目基本情况说明
1.项目概况：本项目为某市近期规划内的污水处理厂、配套管网及其提升泵站的投资、建设、运营，包括一座已完工污水处理厂、新建已规划污水处理厂及其配套设施，以及市域内其他污水处理设施。
项目占地面积约规划用地面积约70000平米，以零租赁的方式提供，项目的规划、选址、用地审批等具体工作由政府相关部门组织实施。
2.采购人：某市市政公用事业管理局。
3.采购内容：某污水处理PPP项目社会资本方采购。
4.资金来源：财政性资金。
5.产出说明：项目建成后，将会初步形成覆盖某市主要乡镇的污水处理系统，负责日常生活用水的治理排放，出水排放标准执行一级A标准。
6.投资规模：工程估算总投资60000万元。
7. PPP项目合作期限：30年。
8.回报机制：政府付费。
（二）适用法律法规
采购主体为政府方，资金来源为财政性资金，采购内容不包括《招标投标法》及《招标投标法实施条例》等相关法规明确的依法必须招标的内容，因此本项目适用《政府采购法》法律法规体系。
（三）采购方式的选择
污水处理行业技术成熟，市场竞争充分，前期已有数十家潜在社会资本方向政府方表达了参与竞争的意向；本项目可研及初设文件已经批复，采购边界条件清晰且在采购中不做修改。
综上，本项目适合采用公开招标的方式。
（四）资格审查方式
资格预审，采用合格制评审方法。
（五）社会资本方资格条件设定：
项目社会资本应具备相应项目经验和资金实力，负责项目的投融资、建设、运营、移交，资格条件设定如下：
1.应符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定：
（1）具有独立承担民事责任的能力；
（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；
（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；
（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；
（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。
2.投标人在“信用中国”网站（www.creditchina.gov.cn）和中国政府采购网（www.ccgp.gov.cn）上被列入失信被执行人、企业经营异常名录、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的，不得参加投标；
3.在中国境内（含港澳台地区）依法注册的企业法人，且合法存续，没有处于被吊销营业执照、责令停产、停业或者关闭等不良状态；
4.最近连续两年（2015年度和2016年度报表）每年均为盈利，且财务报表应当经具有法定资格的中介机构审计；
5.业绩要求：截止投标截止时间前，投资人须具有2个2万立方米/天及以上规模的污水处理厂BOT、TOT或PPP业绩（以提供的合同证明材料为准）；
6.本项目接受联合体投标，但联合体成员不得超过3名，联合体投标人还应具备以下资格：
（1）联合体各方必须按照规定格式签订联合体协议，联合体协议应明确联合体牵头方，并授权其代表所有联合体成员负责投标、资金筹措、委派项目负责人和项目建设、运营阶段的主办、协调等工作；
（2）联合体牵头人在项目公司中占控股或者主导地位；
（3）联合体牵头人必须满足本项目资格条件的业绩要求。
7.单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的采购活动。
（六）评审办法
评审因素及权重：投标报价A1满分为20分；技术方案A2满分40分；财务方案A3满分为30分；法律方案A4满分为10分；
投标人最终得分=A1+A2+A3+A4。
1.投标报价A1
序号 | 评审因素 | 分值 | 评分标准说明 |
1 | 投标报价 | 20 | 1、投标报价超过投标最高限价（ 元/吨）的，其投标文件将被否决。 2、评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，或者投标报价低于投标最高限价的60%（ 元/吨）的，评委会应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。 3、投标报价 （1）基准价的计算： 经符合性审查合格后的投标报价为有效报价，取所有有效投标报价的最低价为评标基准价。 （2）投标报价评分办法 投标报价得分=(评标基准价／投标报价)×20。 |
2.技术方案A2
序号 | 评分项目 | 分值 | 评分标准 |
1 | 方案总体评价 | 5 | 技术方案是否充分响应招标文件要求、结构清晰、内容完整、设计规范。 全面、合理、科学、可行、先进，得4～5分； 较全面、合理、基本可行，得2～3分； 不全面、不合理、不具备可行性、先进性，得0～1分。 |
2 | 主要工艺设备及配套设施 | 10 | 主要工艺设备及主要配套设施采用的系统和产品是否成熟可靠，选型是否合理。 全面、合理、科学、可行、先进，得8～10分； 较全面、合理、基本可行，得5～7分； 不全面、不合理、不具备可行性、先进性，得0～4分。 |
3 | 环境保护措施 | 5 | 废水、废气、噪声等环境保护的保障措施、组织管理制度是否全面、科学、高效。 全面、合理、科学、可行、先进，得3～5分； 较全面、合理、基本可行，得0～2分。 |
4 | 工程建设方案 | 5 | 工程进度控制、费用控制、质量控制、HSE控制、风险管理等方案内容是否全面，管理制度和控制措施是否合理可行。 全面、合理、科学、可行、先进，得4～5分； 较全面、合理、基本可行，得2～3分； 不全面、不合理、不具备可行性、先进性，得0～1分。 |
5 | 运营维护方案 | 10 | 运营维护方案是否完整、经济、可行性。 全面、合理、科学、可行、先进，得8～10分； 较全面、合理、基本可行，得5～7分； 不全面、不合理、不具备可行性、先进性，得0～4分。 |
6 | 移交方案 | 5 | 移交方案是否完整、经济、可行。 全面、合理、科学、可行、先进，得4～5分； 较全面、合理、基本可行，得2～3分； 不全面、不合理、不具备可行性、先进性，得0～1分。 |
7 | 合 计 | 40分 | |
3.财务方案A3
序号 | 评审因素 | 分值 | 评分标准说明 |
1 | 投资估算 | 12 | |
1.1 | 投资费用构成 | 4 | 根据投资费用构成完整程度，酌情给0-4分。 |
1.2 | 投资估算指标、标准和深度 | 4 | 根据估算指标合理、其他费用标准符合规定、能满足控制设计概算的深度，酌情给0-4分。 |
1.3 | 估算工程量 | 4 | 根据工程量估算合理、数值准确程度，酌情给0-4分。 |
2 | 融资方案 | 10 | |
2.1 | 项目资本金来源 | 6 | 根据项目资本金的资金来源落实、可靠，满足招标文件要求的程度，酌情给0-6分。 |
2.2 | 资金使用计划 | 4 | 根据资金使用计划、满足建设进度要求的合理程度，酌情给0-4分。 |
3 | 财务评价 | 8 | |
3.1 | 收入测算 | 4 | 根据收入测算数量和价格与招标文件规定、自我方案及报价一致性，酌情给0-4分。 |
3.2 | 成本费用测算 | 4 | 根据成本费用构成分析，酌情给0-4分。 |
4 | 合计 | 30分 | |
4.法律方案A4
序号 | 评审因素 | 分值 | 评分标准说明 |
1 | 项目公司组建计划 | 7 | 拟任项目经理及项目团队核心管理人员参加现场陈述的，得1分；对于参加现场陈述的投标人，评委会根据现场陈述情况，酌情加0-3分。本项最高为4分。 根据项目公司管理团队的配置情况（包括组织机构、人员、专业），酌情给0-2分； 根据项目的建设运营专业技术人员配置情况（包括建设管理、运营维护各专业岗位），酌情给0-1分。 |
2 | 对招标文件中《PPP项目合同草案》应答 | 3 | 根据投标人对本招标文件中的《PPP项目合同草案》的响应情况，完全响应的得3分；有负偏离的，每项减0.5分，最低为0分。 |
3 | 合计 | 10分 | |
以上是笔者根据现行法律法规及PPP项目实操经验的个人思考及总结，由于PPP项目配套的法律法规尚未完善，部分行业领域是否适用PPP模式也尚未定论。笔者建议采购人及相关机构在不突破现有法律法规的情况下，根据项目实际情况制定科学合理的采购方案，规范实施采购活动，确保PPP项目 “物有所值”初心目标的实现。
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