如今社会信用体系逐步建立，担保成为债权人降低还款风险、保障交易安全的重要手段。尤其是近年来，我国大力支持PPP模式（政府和社会资本合作模式）的推广，收费权质押作为担保之一种，成为PPP模式下项目公司拓展融资渠道、创新融资方式的一种重要手段。
2015年11月26日，最高人民法院发布第十一批指导性案例，其中第53号指导案例对特许经营权的收益权能否质押及收益权质押的实现方式提供了指引。然而，作为一种融资手段的收费权质押，相对于债权质押、股权质押等融资方式来说，在实践中尚不成熟，理论和立法上的支持亦是欠缺。收费权不同于应收账款，在收费权质押融资日益发展的情况下，当下将收费权质押归入应收账款质押并非长久之计，因此仍需对收费权质押进行定性和其他理论方面的研究，从而有效地、及时地指导实践。
原告：福建海峡银行股份有限公司福州五一支行（以下简称五一支行）
被告：长乐亚新污水处理有限公司（以下简称长乐亚新公司）
被告：福州市政工程有限公司（以下简称福州市政公司）
案外人：长乐市建设局
2003年，长乐市建设局为让与方、福州市政公司为受让方、长乐市财政局为见证方，三方签订《长乐市城区污水处理厂特许建设经营合同》，约定：长乐市建设局授予福州市政公司负责投资、建设、运营和维护长乐市城区污水处理厂项目及其附属设施的特许权。
2004年10月22日，长乐亚新公司成立,系福州市政公司为履行《长乐市城区污水处理厂特许建设经营合同》而设立的项目公司。
2005年3月24日，五一支行与长乐亚新公司签订《单位借款合同》，约定：长乐亚新公司向五一支行借款3000万元，借款用途为长乐市城区污水处理厂BOT项目，借款期限为13年（自2005年3月25日至2018年3月25日），福州市政公司为长乐亚新公司的上述借款承担连带责任保证。
同日，各方共同签订《特许经营权质押担保协议》，长乐市建设局表示同意该担保；福州市政公司同意将特许经营权收益优先用于清偿借款合同项下的长乐亚新公司的债务，长乐市建设局和福州市政公司同意将污水处理费优先用于清偿借款合同项下的长乐亚新公司的债务；五一支行未受清偿的，有权依法通过拍卖等方式实现质押权利等。
上述合同签订后，五一支行依约向长乐亚新公司发放贷款3000万元。长乐亚新公司于2007年10月21日起未依约按期足额还本付息。
福建省福州市中级人民法院于2013年5月16日作出（2012）榕民初字第661号民事判决，包括：
1.长乐亚新公司应于判决生效之日起十日内向五一支行偿还借款本金及利息；
2.五一支行于判决生效之日起有权直接向长乐市建设局收取应由长乐市建设局支付给长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司的污水处理服务费，并对该污水处理服务费就本判决第一、二项所确定的债务行使优先受偿权；
3.福州市政工程有限公司对本判决第一、二项确定的债务承担连带清偿责任。
从上述第53号指导案例的判决结果中可总结出两点指引：
一是特许经营权的收益权可以质押，并可作为应收账款进行出质登记。
二是特许经营权的收益权依其性质不宜折价、拍卖或变卖，质权人主张优先受偿权的，人民法院可以判令出质债权的债务人将收益权的应收账款优先支付质权人。
最高人民法院颁布的第53号指导案例确定：案件涉及的污水处理项目特许经营权质押实质上为收益权质押。在该案例判决的裁判理由中，法院指出，该收益权虽然是将来金钱债权，但由于根据案件中相关的合同约定可以准确确定该收费的期间及金额，因而属于确定的财产权利，依其性质归入应收账款，可以出质。第53号指导案例虽然具有一定的代表性，但对于其他不能准确确定期间及金额的收费权能否质押，以及是否归入应收账款质押，尚缺乏指引性，并不能涵盖所有的收费权质押。因此，笔者认为53号指导案例的指引面有限，其将收费权质押归入应收账款质押缺乏合理性。
在现有法律中，《物权法》对于“收费权”和“收费权质押”的具体概念及范围并未给出明确的规定。《担保法》在司法解释中提到“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第七十五条第（四）项的规定处理。”《公路法》、《收费公路权益转让办法》、《路政管理规定》、《公路经营权有偿转让管理办法》、《应收账款质押登记办法》及有关政府颁发的文件中使用了“收费权”这一概念，明确了该类收费权质押的合法性与可行性。
对于收费权及收费权质押，中国人民大学的王利明教授给出了如下定义：“所谓收费权，是指权利人基于法律的直接规定或政府的行政特许而享有的就特定的基础设施或者公共服务等收取费用的权利”。“所谓收费权质押，是指以公路、电网等的收费权出质，在债务人不能清偿债务时，担保权人可以执行出质人收费的权利。”
会计学上的应收账款是指:“企业在正常的经营过程中因销售商品、产品、提供劳务等业务，应向购买单位收取的款项，包括应由购买单位或接受劳务单位负担的税金、代购买方垫付的各种运杂费等”。强调的是市场经济环境下买卖双方公平自愿交易收取对价的权利。中国人民银行颁布的部门规章《应收账款质押登记办法》采取了概括加列举的方式对应收账款作出了规定，并将公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权列举在应收账款之内。
《应收账款登记办法》的定义扩大了应收账款的外延，包括了现实的应收账款和将来的应收账款。现实的应收账款，即收费权人已经履行了提供商品或劳务的义务，因而享有请求对方支付相应价款的权利。将来的应收账款按照确定性的不同又分为两类：一是具有稳定性与确定性的将来应收账款，如赊销买卖；二是难以准确确定金额的将来应收账款。在特许经营中，经营权人拥有的是一种将来可期待的利益，只有在经营权人提供了服务后才对特定的主体享有现实的应收账款债权。
依照《应收账款登记办法》界定的应收账款的概念，包括第二种将来的应收账款，即包括难以确定金额，且不能确定相对方的将来应收账款是否合理。笔者认为将来的应收账款与将来的收费不能等同。“应收”二字便表明了账款的客观存在以及债务人的特定性，“将来”只是说明何时收取账款具有不确定性。而将来的收费不仅仅是收费时间不确定，对于具体某项收费是否发生、收费的对象和收费的总金额都是难以准确预测的。在应收账款质押合同中，双方可以准确地确定质押的应收账款金额，但在收费权质押合同中，却无法准确标明质押的收费权能让质权人得到多少优先受偿金额。
因此，从概念上来说，虽然《应收账款登记办法》在列举应收账款时包括了收费权的内容，但其定义却无法将收费权涵盖。
《物权法》征求意见稿曾将公路、桥梁等收费权单独列在可出质的权利当中，但在审议过程中，有观点认为收费权作为一种预期债权可以纳入“应收账款”，并且鉴于现实收费情况混乱，何种收费权可以质押、何种不可尚无定论，需要进一步清理。鉴于此，《物权法》规定了仅应收账款质押，而《担保法》司法解释及《应收账款登记办法》中也将公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权质押归入应收账款质押中。那么，2007年采用的暂缓之计用于当下是否合理呢？通过对比二者可知，是缺乏合理性的。
1.质押的客体不同
收费权质押的客体并非是实现或未实现的收费，而是收费权本身。收费权本身是一种将来获得不特定主体一定债权的资格，其本身并不等于债权债务的成立。当作为收费权人的债务人不按期履行债务时，质权人申请法院强制执行的不是将来不特定的基于收费权产生的债权，而是经过行政特许的收费权本身的该种资格。
而应收账款质押的客体则是具有相对性的债权，即应收账款。严格意义上的应收账款仅指具有合同基础的债权。对于双方尚未缔约，而是一方在将来可能与另一方缔约并获得收益的情况，不属于“应收账款”的范畴，因此也不能纳入应收账款质押。
2.登记机构不同
由于物权法并未单独列出收费权质押，目前收费权质押的登记机构尚未统一，而是在部门规章及地方政府规章中体现，通常是在该收费权对应的主管部门进行质押登记。例如参照《公路经营权有偿转让管理办法》第七条，对公路收费权质押，需向有关交通主管部门办理登记手续并通过有关部门的审批。
根据《物权法》和《应收账款质押登记办法》的规定，包括在应收账款中的公路、桥梁等不动产收费权的质押应在中国人民银行征信中心进行公示登记，这在立法构想上实现了收费权质押与应收账款质押登记机构的统一，但却与其他部门规章、地方政府规章等的规定不一致，实践中的操作也各有不同。
3.质权实现方式不同
实践中由于受到特许经营或其价值评估难度较大的限制，往往是质权人通过控制收费账户来实际收取费用而获得优先清偿。但须强调的是，在债务人到期不履行债务之前，专项收费账户里已有的账款并不属于质押的对象，即便债权人要求以该财产进行清偿也不是作为质权人，而是普通债权人，不具有优先受偿地位。
而不同于收费权质押的是，应收账款质押的质权人对于先于担保债权到期的已经履行的那部分应收账款具有优先受偿地位，因为质押的应收账款的范围和价值是确定的，无论质押的应收账款何时收回，质权人在其债权得不到清偿时均以该整体的应收账款进行清偿。此外，应收账款质权在实现过程中往往牵涉到次债务人，即出质人的债务人，收费权质权在实现过程中则不会涉及到该种问题。
收费权质押已经成为众多基础设施建设项目贷款融资的重要手段，在典型的BOT（Build-Operate-Transfer）项目中，项目公司以特许运营期间的收费权质押向银行贷款进行项目的建设，倘若不能按期还款而导致项目的搁置，将造成对政府的负担和公共利益的损害，同时也导致了贷款银行的坏账风险。因此，在当前法律法规还不足以有效指导收费权质押实践的情况下，有必要在立法上确定和完善收费权质押制度，而不仅是停留在指导案例层面。
1.新类型担保应予肯定
虽然根据物权法定原则超越法律自设的他物权无效，但是法律不可避免的具有滞后性，对于现实中已经合理存在而法律尚未规定的物权不能一概否定，否则将阻碍市场经济的发展。本文认为，收费权是一种特殊的财产权利，当前，政府可对收费权质押予以政策性的支持，将来《物权法》修改时应在权利质权章节中规定收费权质押制度，采取“概括+列举”的方式对可质押的收费权进行界定，做到有法可依。
2.提高法律效力位阶
部门规章的法律位阶较低，无法满足《物权法》在权利质押制度中的要求。倘若实践一直超越法律的规定，将有损法律的权威，也不利于依法治国和社会经济的有序发展。因此，对于收费权质押制度的规定，应通过法律、行政法规予以明确，部门规章或司法解释可在法律、行政法规的框架下予以细化，做好与《物权法》、《担保法》、《公路法》等法律的衔接。
1.收费权质押的设立方式
权利质权的设立包括了成立和生效两个部分：
首先，关于收费权质押的成立应采取书面质押合同的形式。
《物权法》第二百一十条规定，设立质权当事人应当采取书面形式订立质权合同。收费权质押多是为大型的基础设施建设项目或公共服务项目进行融资。这些项目需要投入的资金量大，且回收成本、获得盈利的时间相对较长，而且实践中的收费权种类多样，操作复杂，因此《物权法》规定：质权的设立采取书面合同形式有利于明确出质人与质权人双方的权利义务关系，定纷止争，充分保障质权人的合法权益。
其次，收费权质押的生效应满足公示公信原则的要求。
公示是物权设定和变动的基本要件，也是法律的强制性规则，公示的方法、公示的效力及违反公示原则的法律后果必须由法律规定。在收费权质押中，质权的设立生效应以何种方式公示，是权利凭证的交付还是行政机关的审批，抑或是在有关主管部门的登记？下文将逐一进行分析。
（1）权利凭证：收费权是一种特殊的财产权，转移质物是不现实的，而采用交付权利凭证来表征质押之质物的转移占有，从而保障交易安全的做法并不能产生质权的留置效力和质押效力，不能保证权利的实际流转。
（2）审批登记：
①首先，收费权质押是否需要登记？虽然收费权质权的设立应符合契约自由精神，但合同并不具备良好的公示效力。收费权质押的质权人在行使质权时享有优先于普通债权人受偿的效力，这要求收费权质押必须进行公示，否则有可能导致重复质押的状况，不利于维护交易安全。
收费权的种类繁多，相应的主管部门也各有不同，但并不是所有的主管部门负责登记。2015年3月1日我国已颁布施行的《不动产登记暂行条例》规定：我国实行不动产统一登记制度，将与公共基础设施等不动产有关的收费权质押的登记部门和不动产登记部门保持一致，可为实践中收费权质押登记不知何去何从的问题提供参考。
②其次，收费权质押是否需要审批备案？对此实践中做法不一。笔者认为，有关行政主管部门确实需要对收费权人的收费标准进行确定或者限制，但这仅与收费权人行使其权利有关，与收费权质押生效程序无关。收费权质押不同于一般的权利质押，收费权往往涉及到满足公民基本生活需求的公共基础设施，且大多收费权在特许经营期限内的经济价值巨大，若任凭收费权人以一己之愿去进行收费权质押的融资，会给公共利益带来较大的风险。在积极推广政府与社会资本合作的环境下，政府在基础设施建设过程中的参与度提高，且逐渐向利润共享、风险共担的方向发展。因此笔者认为，进行收费权质押应履行主管部门审批和办理登记两个程序方能生效，审批并非是阻碍，而是减小借贷风险、维护市场经济良好运行的一道屏障。至于是否备案，可制定具体的法规、规章等来规范，并不影响质押的生效。
2.收费权质押的实现路径
从最高人民法院颁布的第53号指导案例来看，案件所涉及的特许经营污水处理项目收益权为将来金钱债权，法院判决质权人直接向出质人的债务人取得金钱并优先受偿，而无需通过拍卖或者变卖的方式。“况且收益权均附有一定之负担，其经营主体具有特定性，未经主管部门的审批依其性质也不宜拍卖、变卖。”
一般来说，收费权质权的实现方式有两种：
（1）收费权资格的直接控制或转移
收费权的取得一般需要政府有关部门的批准，因此债权人若通过此种方式来获得债务的清偿应履行相关的行政程序；此外，质押标的价值明显高于所担保的债权时，还要征得债务人和其他债权人的同意。若其他债权人要求拍卖、变卖收费权，质权人便不能直接代替收费权人行使收费权。
（2）通过拍卖、变卖或折价的方式实现质权
收费权作为担保物的交换价值体现为将来的收益。质权人在债务人到期不履行债务时，可在获得有关部门批准后，将收费权这种特殊的财产权利进行拍卖、变卖，用获得的价款优先受偿。此外，收费权一般需要经过特许经营才能获得，而特许经营有一定的期限限制。在拍卖、变卖时，特许经营所剩的期限直接影响到收费权的价值评估，因而具有可行性和合理性的拍卖、变卖方式应该按照期限来进行分割，避免过度担保而损害出质人的合法权益。而且，收费权的经济价值通常较高，而且涉及公共利益，因此采取公开招标、拍卖等方式更有利于体现收费权的市场价值。
从实际操作来看，对于现实中收费权质权难实现、债权难保障的问题，笔者建议债权人首先应严把门槛关，对于出质的收费权应严格审查其合法性以及是否获得有关行政机关的审批，对于风险较大的项目还应要求审批机关出具承诺以保证收费权及其质押的合规性。其次，按照收费权质押的设立条件和生效条件，签订书面质押合同并办理登记。最后，作为质权人的银行，应加强对收费权人专项账户的动态监管，在出现债务人有可能难以偿还贷款的情形甚至非因质权人原因导致质权无法实现时（如政策原因），银行应积极寻求出质人提供次级担保，以保障质权人信贷资产的安全。
笔者对于收费权质押提出了上述浅薄的见解与尚不成熟的制度构想，以期未来的收费权质押制度能更好的建立与完善，从而为PPP项目在中国的遍地开花提供良好的环境。
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