北京国信兴业国际工程咨询有限公司副总经理 杨晓敏
（接上期）
六、国家开发银行项目融资操作要求及程序
为积极支持政府与社会资本合作项目开发评审，国家开发银行总行根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行)》（财金[2014]年113号）和开发银行总行《关于政府和社会资本合作项目授信评审的指导意见》（开行规章[2015]7号)有关精神，制定了PPP项目贷款的操作要求和程序。
（一）对PPP项目的确认
（1）PPP的定义
PPP是Public-Private-Partnership的缩写，即政府与社会资本合作的意思。
PPP是指政府与社会资本共同合作，提供基础设施与公共服务。通常是社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”和必要的“政府付费”获得合理回报；政府负责规划、采购、管理、监督等职能，并提供必要的政府付费，以吸引社会资本参与。
（2）PPP模式的应用范围
根据国发[2014]43号、45号文，传统政府融资平台的融资职能被剥离，政府不允许通过融资平台新增政府债务。
未来政府资金来源包括以下三种：一是财政性资金（对于政府采购，釆购使用的资金为财政性资金，政府采购的承接主体可进行融资，融资事项和政府无关系）；二是发行政府债券；三是政府和社会资本合作，釆取PPP方式，通过项目公司进行融资，政府以项目公司形式对融资承担有限责任。
对政府引入社会资本合作的项目，政府承担有限责任的，即涉及“政府付费”或者“政府特许经营”的项目（包括经营性、非经营性、准经营性项目均可以），均需要通过PPP模式操作。
（3）PPP项目和政府购买服务、传统融资平台项目的区别
传统融资平台融资一定程度上包含了政府隐形担保责任，属于政府融资办事；PPP通过引入社会资本合作，将政府单方面承担的隐形担保责任明确为政府和社会资本共同承担的有限责任，是项目融资，PPP属于政府和社会资本共同融资办事；政府购买服务按照国家相关要求和程序执行。
（4）PPP项目和传统引入社会资本操作项目的区别
在国发[2014]43号文之前，政府也操作过大量的引入社会资本参与城市基础设施建设的项目。PPP项目和以往项目区别在于：PPP项目更加制度化、流程化，需按照2014年后财政新政文件规定的程序进行操作，且PPP对各方的权利责任界定更加清晰。
（5）社会资本的定义
社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包含：民营企业、央企、地方政府所属的市场化运作的企业、外资企业。现阶段社会资本不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业（上市公司除外)。
（6）关于社会资本的控股要求
根据财金[2014]156号文，社会资本是PPP项目的实际控制人。社会资本（可以是多家企业组成的联合体）可独自出资设立项目公司负责实施PPP项目，也可与政府共同出资设立项目公司。政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
（二）PPP操作实务
对于经营性、准经营性、非经营性项目均可按照PPP进行运作。对于非经营性项目，需要构建政府付费机制，采取BOO等市场化模式推进。
（1）从政府角度来说，PPP项目包括的环节
从政府角度来说，一个PPP项目主要包括以下五个环节：1）进入年度计划；2）编制实施方案；3）通过论证评估；4）釆购社会资本；5）项目建设运营。
1）进入开发计划
PPP项目可由政府或社会资本发起，以政府发起为主，并纳入省级财政部门或省级财政设立的PPP中心制定的PPP项目年度开发计划。（截止2015年1月底，安徽省财政厅尚未设立PPP中心，目前推进的项目需取得地市政府或省财政厅纳入开发计划的承诺)。
2）编制实施方案
项目实施机构（政府或其指定的职能部门、事业单位，融资平台公司不符合项目实施机构要求）组织编制项目实施方案，方案内容包括：项目概况、风险分配框架、项目运作模式、交易结构、合同体系、监管框架、采购方式选择等。项目实施方案是PPP融资的基础性文件，也是授信评审参考的最主要文件之一。
项目实施机构报本级政府审批项目实施方案，政府审批通过后，可以发起社会资本釆购。
3）通过评估论证
省财政厅（或PPP中心）会同行业主管部门，对项目开展物有所值（所有项目均需要）以及财政承受能力评估论证（涉及政府付费的需要)，通过评估验证的，可以开展后续工作。
4）釆购社会资本
按照政府采购相关程序办法，在省级媒体上公开发布资格预审文件，社会资本提交响应文件（银行可以配合出具贷款承诺函），通过评估、谈判、磋商等相应政府采购程序确定社会资本（釆购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源釆购）。项目实施机构与社会资本签署谈判备忘录，对釆购结果和PPP合同进行媒体公示。公示无异议的，在政府批准后，由项目实施机构和社会资本签署PPP项目合同。PPP合同是PPP融资的基础性文件，也是授信评审参考的最主要文件之一。
政府釆购确定的社会资本单独或者政府共同组建项目公司开展后续工作。
5）项目建设运营
项目公司负责项目融资、建设、运营。银行提供融资的，在此环节中，进行贷款发放支付。在运营过程中，政府有支付义务的，政府支付部分需要纳入同级财政预算。
（2）从银行角度，推进PPP项目融资的流程
从银行角度来讲，推进PPP项目融资，主要工作包括三个方面：1）构造融资项目；2）搭建融资主体；3）确定融资条件。
1）构造融资项目
结合地方政府的融资需求和PPP项目特点，确定融资项目，从PPP项目的五个环节入手，判断客户正在推进的PPP项目处于哪个环节，还需要推进哪些工作，帮助催熟项目。
尽量选取有一定收益的准公益性项目进行推进，例如轨道交通、污水处理、收费公路、隧道桥梁、收费体育文化设施等；对于无收益的项目，需要构建项目运营以及政府付费机制（目前正在探索，尚无成熟案例）。
2）搭建授信主体
选择社会资本作为授信主体或社会资本与政府共同成立的项目公司作为授信主体。根据PPP项目对于社会资本的要求，尽量选择有实力、有运营经验的社会资本参与PPP项目，社会资本包括：央企、民营企业、国有企业、外资企业。社会资本不包含：本级政府所属的融资平台及其他控股的国有企业。
对于安徽省各个地市来说，可以选择省属企业作为社会资本，也可以选择省外企业，也可考虑选取省内其他地市市场化程度较高的融资平台作为社会资本。
根据总行授信管理相关规定，PPP项目评审若涉及项目公司，但未成立的，可先行开展评审，未来履行核准程序。评审阶段着重分析社会资本的股东或实际控制人，并对项目公司涉及的相关事项请社会资本出具内部决议文件。
3）确定融资条件（总投资、资本金、期限、偿债、信用结构）
总投资核定：以可研或实施方案确定；涉及存量转让项目，需要外部机构评估和有权部门确认；
资本金：按国开行现有行业授信边界确定；
期限：不超过PPP合同约定。对于使用者付费，可在行业边界基础上延长10年，合计不超过30年；对于其他项目，可延长5年，合计不超过25年；
偿债：需要分析项目自身的还本付息能力。其中涉及政府付费项目，需要分析财政能力。根据总行授信评审管理规定，政府付费、使用者付费的项目分别采用不同的偿债覆盖率边界指标；
信用结构：除项目自身资产抵柙、股权抵质押、政府补贴质押外，还可以积极寻求其他资产抵质押、股东保证担保等。
（3）关于分行介入时点
对于PPP项目，分行可从“进入年度计划、编制实施方案、通过论证评估、采购社会资本、项目建设运营”这五个环节中的任一节点介入，提供融智、融资服务，介入越早越有利于尽快催熟项目，提前锁定项目融资权。
若项目处于开发计划阶段，分行可以帮助筛选符合PPP模式的项目；若项目处于实施方案编制和评估论证阶段，分行可以帮助完善项目实施方案，以符合融资需要；若项目处于社会资本采购阶段，分行可以帮助出具贷款承诺函；若项目已确定社会资本，分行可以进行授信承诺，提供融资。从现阶段看，大部分地市对于PPP项目如何操作尚无经验，项目仅有概念，无年度开发计划，未编制实施方案，未确定社会资本，分行可以在前期先介入，推动催熟项目。
（1）关于并购
对于PPP融资中，涉及资产转让并符合资产并购特征的，需要按照并购项目评审有关要求执行（融资额度不超过50%，期限不超过5年)；
（2）关于融资再安排
在资产移交过程中，涉及对应债务尚未偿还完毕且需要资产购买方承接的，需要按照融资再安排的有关规定执行。
（3）需要搜集的项目资料
和传统的中长期融资项目需要搜集的资料相比，PPP项目需要搜集的资料除了四项审批以及可研报告之外，还需要搜集以下资料：
1）融资项目资料：PPP开发计划、地市政府对PPP项目实施机构授权文件、省财政厅（或PPP中心）的评估验证通过文件、项目实施方案以及批复、社会资本采购结果、PPP合同。
2）融资主体资料：社会资本报表、相关决议承诺、项目公司资料。
3）融资条件资料：信用结构、财政报表等资料。
附件：PPP项目收集资料清单、内外部政策文件一览、PPP操作流程图
一、PPP项目收集资料清单：
1、可研报告
2、四项审批
3、PPP开发计划
4、地市政府对PPP项目实施机构授权文件
5、省财政厅（或PPP中心）的评估验证通过文件
6、项目实施方案以及批复
7、社会资本采购结果
8、PPP合同
9、社会资本营业执照等主体资料、近三年审计报告
10、社会资本相关决议承诺
11、项目公司营业执照等主体资料、财务报表
12、保证人资料、抵质押物评估报告等
13、地方政府财政报表
二、PPP项目内外部政策文件
1、关于政府和社会资本合作项目授信评审的指导意见（开行规章[2015]7 号）
2、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号）
3、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号)
4、关于印发政府和社会资本合作摸式操作指南（试行）（财金[2014]113 号）
5、关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金[2014]156 号)
三、PPP项目操作流程图
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