【转载】PPP项目如何运用土地资源

 土地作为一种资源,在支持PPP项目建设方面有哪些功能和作用？不同的功能作用如何介入和操作？土地作为一种资产，价值如何实现，溢价如何分成，如何支持产业、基础设施和PPP项目？PPP项目用地应该走什么程序和相关手续？针对这些问题，中国财政科学研究院PPP研究所近日举办第五期财科PPP沙龙，与会专家学者展开了深入研讨。

配套土地政策支持PPP项目发展

自然资源部信息中心副主任魏铁军表示，土地政策对PPP项目的支持主要体现在产业用地方面，《国土资源“十三五”规划纲要》提出配套土地政策支持PPP项目的发展，但后期土地政策的配套更新还依赖于进一步的调研。目前，土地资源的管理数据和信息已有一定的现实基础，政策的制定也需自然资源部与其他部门的协同配合。

“矿产开采类PPP项目可参考一些国外经验。”魏铁军说，比如，西澳大利亚州政府与企业之间的矿产资源BHP项目的实现主要依托于两方面，一是政企双方在合作时签订稳定的生产性协议，既保障了企业的投资安全性，也规范了政府行为，防止了相关税费的随意征收；二是按照项目内容与实际法律存在的冲突，酌情适时、适当调整法律，保障了大型BHP项目的顺利进行。我国也应进一步规范PPP相关协议，完善PPP立法体系，以保证PPP项目的规范、顺利地开展和运行。

与会的专家还从依法用地和土地利用角度，对PPP项目遇到的土地资源利用问题提出了几点思考：一是要依法用地，严格程序，尊重土地管理法的法定要求，结合政策性文件的指导意见做好衔接，避免产生新类别的违法用地行为。二是要强化守法用地意识、增强产权保护意识，结合产业纳入成本核算，创新商业模式要严守法定底线，不能盲目突破。三是要推进自然资源管理的“放管服”改革，相关部门要进一步增强服务意识，在PPP项目运营管理中引导企业依法用地，杜绝盲目用地观念，减少用地矛盾。

土地参与PPP项目需明确三大疑点

中国财政科学研究院党委委员、研究生院院长杨远根认为，PPP项目能否使用土地划拨方式，主要是看PPP项目用地是否符合国家《划拨用地目录》要求。行政划拨土地方式有优点也有不足。以行政划拨方式取得的土地未必能降低PPP项目公司的成本，因为划拨的土地一般也需要项目公司支付供地前的征地成本和开发成本，而这些土地成本占总地价的比例近年来已达到80%以上。行政划拨的土地很难获得融资，如果PPP项目需要以土地进行抵押融资，还需履行土地主管部门审批手续，在拍卖划拨的土地使用权以实现抵押权时，拍卖所得在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让收入后，土地抵押权人才有优先受偿的权利，这在一定程度上也增加了项目公司的土地使用成本和难度。

关于PPP项目带动周边的土地增值收益能否收归PPP项目公司的问题，杨远根认为，这需要厘清土地增值收益的产生过程。目前，土地增值收益至少来源于土地位置的改善和土地质量的提高两个因素。按取得土地增值收益的权利依据划分，参与土地增值分配的权利有两种，即行政管理权和土地所有权。其中，行政管理权凌驾于土地所有权之上，行政管理权主要以税和费的形式获得土地增值收益。而在行政管理权一定的情况下，土地增值收益的分配是由土地所有权决定的。在土地所有权和使用权合一时，土地增值收益归土地所有者；当土地所有权和使用权分离时，按照合同有效期内的约定和协议，周边土地位置和土地质量改善所形成的增值收益属于土地使用者；当合同约定结束后开展第二轮合同签订时，土地所有者才能获得已固化的土地增值收益。因此，PPP项目公司若想获得周边土地增值收益，需要取得周边土地的使用权。

PPP项目土地能否融资？杨远根表示，根据相关文件规定，PPP项目公司在以下几种情况下无法融资：地方各级政府将储备土地作为资产注入项目公司，以储备土地作为抵押进行项目融资；地方政府承诺以储备土地预期出让收入作为项目公司偿债资金来源及以政府土地出让收益作为担保为项目融资的方式；地方政府授权项目公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，以及把项目公司做成政府土地储备中心的方式。

土地和PPP项目具有不可分割的关系

财政部PPP专家库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司副总经理彭松认为，土地和PPP项目具有不可分割的关系。对于PPP项目而言，土地既是实施的载体，也是投资的组成部分，还是融资的重要依托，更是还款和付费的来源及保障。而对于城市综合开发类PPP项目来说，土地一级开发和土地整理是项目实施的必要条件，应该作为一个整体的PPP项目进行论证和实施。但是对于单纯的土地一级开发或土地整理项目而言，由于其缺少运营的属性，类似于BT项目，不应被包装成PPP项目。此外，政府付费类PPP项目多数为纯公益性的项目，本身不可能产生运营收益，但其建设具有外部经济性，可以带动周边土地及其他城市资产的增值，因此，将该部分增值形成的财政收入作为付费来源也无可厚非。

彭松提出，通过PPP方式，由社会资本方承担前期的项目融资和投资，伴随基础设施建设、城市配套水平的提升和产业的导入逐步带动区域经济的发展，形成良性的城市运转后会持续凸显地区的经济效益和社会效益，最终实现投资回报，且价值实现的周期、回报周期和合作周期也是可以匹配的，因此，PPP是解决当前地方政府负债高、融资难、运营差等问题的有效手段。

对于土地能否参与PPP项目，华夏幸福基业股份有限公司副总裁冯闻军认为，财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出，应鼓励社会资本以PPP形式参与新建项目；政府性基金预算在符合政策方向和相关规定的前提下，可作为政府付费类项目的资金来源。从财政部现有政策方面，主要强调的是以运营为主的PPP项目，因此，不应包括不含运营内容的纯粹土地整理服务。

在PPP项目的收入来源方面，冯闻军表示，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这一定程度会限制公益性政府付费类和可行性缺口补助项目的开展。因此，政府性基金预算以何种科目、何种方式规范参与PPP项目，对于部分地区公益性政府付费和可行性缺口补助类PPP项目的开展还需继续探讨。

土地参与PPP模式项目可分为三种

中伦律师事务所合伙人曾赞新提出，PPP项目的土地使用来源分为有偿使用和土地划拨两种方式，其中，有偿使用包括了出让、租赁和作价入股等方式。而现有采用土地租赁、作价入股和划拨获得土地的PPP项目会受到一系列的限制，比如，土地租赁方面，由于租赁期的存在会无法获得项目融资；作价入股方式很难准确评估入股土地的价格；划拨方式实现融资还需要补足土地出让金，因此，出让方式可能会成为PPP项目未来获得土地的一个主流方式。

中国宏泰发展集团副总裁李士宗认为，根据实施项目能否引入PPP模式可将项目划分为三种，一是一类项目不行，即单纯、专门的土地一级开发项目不行。二是三类可行，包括项目产权在政府方的道路桥梁公共基础设施；招拍挂出让的公共建设和公共设施、公共配套用地；有公益性的半公共性、半经营性的设施，是财政部和发改委均认可的项目。三是PPP不得参与的项目，即纯商业性招商引资项目不应纳入财政部PPP项目。

“从经济学视角来看，PPP项目改变了政府既是运动员，又是裁判员的问题。作为能促进政府简政放权的主体方都可以参与PPP。”中国投资协会城投委副会长、秘书长陈宗胜认为，产城融合是破解特色小镇、新城新区建设的最佳途径。下一步，产城融合的方向还应更加注重空间融合、产业融合和开发主体的融合。

中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程认为，土地作为一项重要的要素资源，通过PPP模式可进一步提高其投入效率并发挥其整合作用。