事关重大!PPP这两个问题需明确!建议财政部门明确10%红线取值标准以及物有所值使用

11月22日，财政部PPP中心主任焦小平在第四届中国PPP融资论坛发表重要讲话宣示：依法合规的、10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务，财政部马上就下文件。

这自然是PPP的利好。不过，关于10%的定义，市场上也有一些认识不清，希望财政部能在即将下发的文件中予以明确。

关于10%，在《PPP项目财政承受能力论证指引》 中的表述为：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

在《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函【2017】85号）中的表述为：“10%”上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。

现在各地各方有对上述标准理解不一的情况，差异在于：以基金预算（主要是卖地收入）列支的PPP支出责任，是否受10%红线约束。或者说，将PPP的支出责任列入基金预算，是否就不受10%红线的约束？

2017年，全国地方一般公共预算收入91448亿元，地方政府性基金预算收入57637亿元，后者是前者的63%。在有的地方政府，基金预算与一般公共预算规模相当，甚至大于一般公共预算收入，如果将PPP的支出责任列入基金预算，不受10%红线的约束，那PPP的空间将极大扩张，10%的红线将形同虚设。

我们知道，以卖地收入为主的地方政府性基金收入具有较大不确定性，对卖地收入的预测也有较大随意性和盲目性。最近几年，地方政府卖地收入普遍有30%、40%的增幅，甚至更高。但是，未来随着人口流出、土地市场冷却，三四线以下城市的基金收入有较大不确定性，而地方政府仍有可能通过乐观预测做大这一数据。

“10%上限控制的是需要从一般公共预算中安排的支出责任，不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分”---这一设置具有一定合理性，因为一般公共预算支出是保民生保运行的支出，以此设置红线，可以避免PPP支出规模对于保民生保运行支出的侵蚀。而且，一般预算支出数据较为稳定，以之为分母也具有稳定性和可预测性。

基金预算一般用于专项用途，将PPP的支出责任列入基金预算，对于民生和政府日常运行的影响较小。

但是，由于基金具有专项用途，实际能够投入PPP项目的范围和规模有限，而且，以卖地收入为主的基金收入具有较大不确定性，相对于PPP10年以上的付费期限，以基金收入为预算来源，很可能基金预算不足，从而不得不侵蚀一般公共支出，影响民生和政府运行。

这是当前实务中比较关切的一个问题。建议财政部在即将下发的文件中，对于从基金预算中编列PPP支出予以明确和细化，即：可以列支基金预算的情形，或不得列支的负面清单。对可以自基金预算中列支的，也应按照可能侵蚀一般公共预算的概率，折算计入10%的红线中。考虑到PPP较长支付期基金预算的不确定性，也可以明确：对于PPP建设期内作为资本金的政府出资部分，可以自基金预算中合理列支，而对于PPP运行期内政府的付费支出，则不得自基金预算中列支。

另外，采用PPP模式的意义在于其“物有所值”，即相对于政府传统投资建设运营模式，采用PPP模式必须体现“物有所值”：或者节约公共资金或者提升公共服务质量。在隐性债务核查的背景下，PPP成为基建和公共项目融资的主渠道甚至唯一渠道，在这种情况下，也需要明确，作为“物有所值论证”比较对象的政府传统投资模式的具体含义。假如经过论证，PPP模式并不比政府传统投资模式物有所值，而项目确有建设必要，那么，则需明确：采取政府传统投资模式是否合规，以及怎样才算合规。

否则的话，我们将看到，每一个拟采用PPP模式的项目的物有所值论证结论都是通过的------编制这样的报告并非难事。