交易型PPP与制度型PPP分析

 PPP模式是一种平等的伙伴关系和制度安排，是政府和企业共同开发产品和服务，共同分担风险、成本和产品等相关资源的长期合作。介于公共部门供给和私有化之间，PPP是公私合作程度变化的连续体（continuum）。在不同PPP治理结构之下，公共部门扮演不同的角色并形成与私人部门的不同关系。与PPP具体运作方式（包括BOT、BOOT、TOT等）不同，PPP治理结构是指政府与社会资本在合作过程中呈现的制度化的权力安排和互动模式。对PPP治理结构的理解，将直接影响实践中如何设置PPP项目的合作合同、公共部门角色、政企关系及政府规制，这直接决定了PPP项目的效率及效益。

　　根据欧盟PPP绿皮书，PPP具体包括两种模式：交易型PPP（Contractual PPP，CPPP）和制度型PPP（Institutional PPP，IPPP）。CPPP更接近私有化，普遍表现为特许经营模式，即私人部门对服务递送全权负责并以“用户付费”作为收益机制，具体包括使用者付费和政府购买；IPPP更接近公共性，往往是公共部门与私人部门以某种方式组建项目公司（或合资公司），双方共享收益和分担风险。可见，欧盟对PPP模式的划分是基于治理结构视角的，CPPP和IPPP代表着PPP的两种治理结构。

　　在PPP发展中，公共部门和私人部门都是利益相关者。企业扮演服务生产与供给者，政府扮演监督者、购买者、合作者角色。不同PPP治理结构的合作基础、公共部门角色、政企关系与政府规制不尽相同。

　　在CPPP中，公共部门与私人部门基于明确的特许经营合同进行合作，合同明确规定了各方权利与责任、服务的资金支持和特许经营期。该合同有着严格的边界，在不修改原有合同的条件下难以回应突发事件。基于此合同，公共部门与私人部门进行交易式治理而非合作式治理，合同最大限度地避免了规制者的自由裁量行为。公共部门采取项目管理路径规制CPPP类项目，强调质量、成本、时间、组织和信息。在IPPP中，双方合作不仅基于特许经营合同，还基于股权合作合同。在双方合作联盟中，公共部门作为项目合伙人被纳入管理中，价格水平、服务质量和投资等关键指标都经历周期性的规定。因此，IPPP治理结构下的特许经营合同更加富有弹性和灵活性。不同于CPPP，地方政府干预程度在IPPP中尤其重要。在拉丁美洲，为了确保有效控制权，地方政府在项目中往往占超过51%的股权，这既能够利用私人部门的专业性，也可以保障实现社会目标。公共部门通过过程管理路径规制IPPP类项目，与私人部门持续交流有关项目的信息、价值，双方最终达成共识并解决问题。

　　地方政府可以选择CPPP或IPPP，两种治理结构孰优孰劣并没有定论，但IPPP在发达国家和发展中国家越来越受欢迎。在IPPP中，公共部门与私人部门成立项目公司（Special Purpose Vehicle，SPV），混合产权使得IPPP治理结构超越了公共产权和完全私有化的弊端，既实现了效率又满足了社会目标。政府通过IPPP治理结构能够更好地监督管理服务并防止私人部门的投机行为。研究发现，地方政府更喜欢采用IPPP治理结构建立项目公司，而且如果地方政府的财政负担很高，那么它更倾向于选择IPPP治理结构以减轻财政负担。同时，那些资产专用性投资很高、商业利益比较弱的领域也更容易采取IPPP治理结构。在意大利PPP实践中，采用IPPP治理结构的项目运作更加灵活，能够在地方政府控制之下实现规模经济，这一模式也就更加受到偏好。在IPPP中，公共部门与私人部门更容易进行讨价还价，能更适应项目的未来发展而不易发生再谈判或避免再谈判的高昂成本，管理责任分担也可以避免很多冲突。

　　然而，对IPPP也有争论。处于市场与政府力量对弈之中，公私共同拥有的合资公司可能引发更严重的问题，既无法实现高的收益，也无法实现社会利益，最终导致最坏的博弈。加拿大PPP案例显示，IPPP治理结构下，一方投机导致的高额交易费用远远超过了项目公司带来的收益。西班牙的项目公司也遇到同样的问题。作为欧洲地方公共服务供给领域规模最大的项目公司——柏林水务集团，柏林市政府对其持股50.1%，莱茵集团和威立雅环保集团总共持股49.9%。企业每年向柏林政府支付巨额的特许经营费，但代价是水价上涨。这种情况在葡萄牙也存在，通过对葡萄牙水务、垃圾、交通和教育领域采取IPPP治理结构的项目研究发现，项目公司管理极其复杂，甚至出现政府与企业合谋，政府则借助项目公司避免预算限制，企业借助项目公司谋求利润最大化。

　　一般而言，对于项目现金流收益稳定、竞争性强、投资规模不大的领域，例如污水处理厂、垃圾焚烧等，鼓励采用CPPP模式，以充分发挥市场作用。对于项目现金流收益不稳定、市场竞争有限、投资规模巨大的领域，鼓励采用IPPP模式，风险分担，各取所长。例如，在荷兰，CPPP主要被用于政府建筑、道路和水利等行业，IPPP被用于针对市中心更新、区域形态环境规划创新或大规模新居住地建设的地区发展项目。

作者单位：中山大学政治与公共事务管理学院

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