PPP项目绩效考核第三方评价----中国律师法律服务的新领域

一、目前中国PPP项目第三方评价的客观现状

2014年大力推进PPP模式至今，中国成为全球最大的PPP市场。但是，真正意义上的、独立的第三方评价还没有。与之相对应的社会评价体系还没有建立。

现在有的是对传统基础设施建设及其它重点建设项目的绩效考核和相关评价，这与PPP项目第三方评价的范围大不相同，PPP项目主要还包括环保、医疗、养老和教育等等几十个公共服务领域。另外，政府财政、审计等部门对财政预算支出和回报情况的绩效考核及评价，与PPP项目第三方评价也有本质不同，PPP项目第三方评价不但要对财政预算支出和回报情况进行绩效考核及评价，也要对社会资本的投入回报以及整体社会效益进行客观、全面和真实的评价。还有，不仅仅是政府对社会资本的考核与评价，重要的是，政府部门也要作为评价对象接受绩效考核与评价。政府是否具有契约精神?政府部门在履行职能时是否诚信?行政机关公共服务的水平和效率怎么样?都需要独立的第三方进行评价，并对全社会公布。

政府和社会资本及其它干系人，在PPP项目合同中对第三方评价的约定条款少之又少，几乎没有。多是对政府预算的绩效考核和对社会资本及项目公司的绩效考核，不具有客观性和全面性。这样，不利于中国PPP领域的健康发展和良好实践。与高质量发展PPP的原则背道而驰。

目前，没有建立 PPP项目第三方评价机制，更没有相关的标准、工作方案和程序。虽然在一些行政法规、部门规章和有关规范性文件中，有 PPP项目第三方评价的倡导和原则性规定，但是，由于至今PPP没有统一立法，所以，制定不同类型各行各业的PPP项目第三方评价标准有难度，所以，这些原则性规定很难落实在PPP项目的实际工作中。导致前一个时期，我国PPP模式高速发展阶段，也存在大量问题和风险。出现不少假PPP、伪PPP，主要是借PPP之名加剧政府债务;重建设轻运营背离PPP的核心价值取向;社会资本也把PPP项目作为融资工具等等。凡此种种不规范行为，都加大了产生系统性金融风险的可能。

截至 2017年7月，我国PPP模式高速发展阶段达到顶点。仅财政部入库项目就有13599个，总投资16.5万亿元。各省市还存在大量未入财政部项目库的项目。发改委项目库也存在同样的情况。2017年11月财政部发布《关于规范政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金【2017】92号)，不但严格掌握了入库标准，同时对已入库项目也集中进行了清理，全国数千个已入财政部PPP项目库的项目被退库。这个92号文客观上成了我国PPP模式从高速发展阶段向高质量发展阶段的拐点。目前，通过治理整顿，虽然我国PPP模式已经进入高质量发展阶段。

但是，退库数千个项目的同时，也会产生大量问题和经济损失以及各种资源的浪费。如何从开始就规范运作，PPP项目第三方评价就是一个强有力的保障措施和方法。因为独立的、专业的和权威的(具有公信力)第三方对PPP项目进行全过程全方位的评价，是对PPP项目最有效的监督。现在，从上到下方方面面都深刻意识到这个问题的严重性、重要性和紧迫性，从顶层设计提出倡导PPP项目第三方评价和原则性规定，具体的标准、指标和工作方案的制定还需要化很长时间化很大力气。之前的各种绩效考核以及相应的评价，缺乏最重要的独立性，专业性和公信力也大打折扣。

PPP至今没有统一立法，更没有PPP项目必须进行第三方评价，否则将承担相应责任的强制性法律规定。在这种情况下，需要政府与社会资本方及其它干系人根据法律法规及规范性文件的原则性规定，通过充分协商讨论制定切合本项目实际情况的第三方评价机制和相应的工作方案。然而，目前由于PPP项目数量太大，真正的专业人员跟不上，精通法律的律师参与度不够，影响力不高。

三、律师及律师事务所进行PPP项目第三方评价的必要准备

作为中介机构对PPP项目进行第三方评价 ，要熟悉PPP项目实务操作的流程和要点，做过此类PPP项目全过程咨询服务，就会更加心中有数。没有做过的，要结合相关法律法规学习此类PPP项目有关的规范性文件。

与PPP项目相关的宪法、法律、行政法规和规范性文件主要是《宪法》、《民法总则》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《预算法》、《政府采购法》及《政府采购法实施条例》、《招标投标法》、《公路法》及《收费公路管理条例》、《价格法》、《环境保护法》及《城市排水与污水处理条例》、《房地产管理法》、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》、《建筑法》及《建设工程安全生产管理条例》、《商业银行法》、《保险法》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》、《国务院关于加强城市基础设施建设建设意见》《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等等.

例如，《中华人民共和国宪法》第十四条、第二十七条规定国家事务特别是重大项目接受人民群众及社会公众的监督等等。

与PPP项目相关部门规章及相关规范性文件主要有：财政部《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》财金【2014】76号文、国家发改委《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号文、财政部关于印发《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》财金【2014】113号文、财政部《关于规范政府与社会资本合作合同管理工作的通知》财金【2014】156号文、国家发改委等六部委联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发改委25号令、财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府与社会资本合作工作的通知》财金【2016】90号文、财政部印发《政府与社会资本合作项目财政管理暂行办法》财金【2016】92号文、国家发改委《传统基础设施领域实施政府与社会资本合作项目工作导则》发改投资【2016】2231号文、财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预【2017】50号文、财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预【2017】87号文、《财政部办公厅关于规范政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》财办金【2017】92号文、《财政部关于加强政府与社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》财金【2018】54号文、财政部《关于推进政府购务第三方绩效评价工作的指导意见》财综【2018】42号文等等。

上述法律、法规、部门规章和规范性文件，就是开展PPP项目第三方评价的法律武器和操作规范。必须深刻理解、全面掌握，用起来才能得心应手。

四、开展PPP项目第三方评价的切入点和路径

目前，国家财政、发改委和有关行业等系统，还没有设立PPP项目第三方评价的中介机构库，没有特殊的资质要求。只要是依法成立并执业的中介机构，只要具备相应的专业水平和能力，就可以进行PPP项目第三方评价工作。

国家财政部、各省财政厅及各市财政局都分别设有PPP项目中介机构库，国家发改委系统也设立有相应的机构库。可以从上述中介机构库选择或抽取，但是，法律法规及相关规范性文件没有规定，必须从上述中介机构库选择或抽取。也就是说，不在上述中介机构库的也完全可以。关键是具备相应的专业水平和能力。PPP项目第三方评价最重要的特征就是独立性和公信力。

无论是政府部门，还是PPP合同甲乙双方委托中介机构进行第三方评价时都会要求具备相应的专业水平和能力。有的还要求做过此类业务，还要求提供业绩证明。但是，真正意义上的PPP项目第三方评价才刚刚开始，过去只有针对财政预算和重点项目的绩效考核。所以，即使在财政部发改委PPP项目机构库里的中介机构，现在一般提供不出PPP项目第三方评价工作的业绩证明。只能提供PPP项目咨询服务的证明。这是两个不同的两个概念。所以，现在正是介入这个工作、开拓这块业务领域的较好时机。

通过招标投标也是介入PPP项目第三方评价工作的重要路径，并且是长效介入机制和主渠道。招标文件会设立相应的投标条件，提供出相应的资质和业绩证明。如前所述，现在，不会要求提供PPP项目第三方评价工作的业绩证明。但是，除了要求提供律师事务所相应的资质以外，可能会要求提供做过PPP项目咨询服务的业绩证明。主要是专项法律服务合同、法律意见书和制作的其它法律文件。

这就要求在进行法律知识理论水平学习积累的同时，还要注意实务操作以及相关业绩的收集和积累。实际上，执业律师只要用心和留意不难从传统业务中叩开新服务领域的大门。在为政府及职能部门担任法律顾问时，政府本身就是政府与社会资本合作的政府方，特别是有关政府职能部门就是实施机构，律师作为法律顾问要从政府的角度为PPP项目提供法律服务，律师结合本项目实际情况，能够熟练掌握并运用现有PPP法律体系及相关规范性文件，能与其它行业专家深度对接，提供令人信服的高水平法律咨询意见。专业度达到一定高度，完全应当把政府法律顾问做成升级版，另行签订PPP项目专项法律服务合同。必要时，为了管理、防控和化解风险，还可以针对PPP项目的不同事项及不同问题，出具负责任的、经得起时间检验法律意见书。

在为政府法律顾问之外的法人或非法人组织提供法律服务时，更容易接触到PPP业务，因为这些法律顾问单位本身就可能是社会资本方，或者是财务投资人、商业银行、信托公司、保险机构等PPP合同干系人。律师也可以通过自己的优质专业服务，帮助这些单位成为社会资本方或者其它干系人。

必要时，律师事务所可以同专业度更强的律师事务所、会计师事务所、注册评估师事务所和咨询公司联合，通过组建联合体进行投标的方式，强强联合，达到最优化的资源整合，一方面提高了中标的可能性，另一方面也提高了PPP项目第三方评价的服务水平。

冯涛，国家一级律师，财政部PPP专家，中华全国律师协会行政法专业委员会委员，中国政法大学PPP研究中心专家委员会委员，中央财经大学PPP智库专家，中国矿业大学PPP绩效评估研究中心兼职研究员，中国城投网特聘专家。