在各类政府购买服务项目中，例如政府和社会资本合作（简称PPP）项目中，还款资金来源包括项目自身产生的现金流和政府的各类补贴（或差额补足），通常政府的各类补贴占较大比重，有的甚至全部依靠政府的补贴。因此，评审人员通常要求政府相关的支出义务纳入财政预算，既明确政府还贷的责任，又明确还贷的资金来源。
一、依据
在PPP项目中，明确政府支出义务的文件主要是《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》[财金（2014）76号]和《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》[财金（2016）92号]，后者规定较为详细，如下：
“行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力”（第十八条）。
“本级人民政府同意纳入中期财政规划的PPP项目，由行业主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级政府同意后报本级人民代表大会审议”（第十九条）。
从以上规定中可以看出，考虑到PPP项目通常是跨年的，甚至长达数十年，因此，政府在PPP项目中的付费义务是先纳入中期财政规划，再逐年纳入相应年度的政府财政预算。
二、产生的主要问题
当我们将上述规定、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》[国发（2015）3号]、银行审批实践结合起来的时候，就会发现存在一些错配。
首先是制度错配，我国预算编制采取的是收付实现制，地方各级预算依据“本年度收支预测”（《预算法》第三十二条），“按照量入为出、收支平衡的原则编制，┄┄，不列赤字”（《预算法》第三十五条），列出当年收入、支出的现金。当年没有实际发生的支出，尽管政府负有支出义务，也不会列入预算。我国《预算法》第九十七条规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”，也就是说，权责发生制编制的报告仅供“备案”。
其次是时间的错配，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，“中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划”。
也就是说，虽然中长期财政规划的目的是避免政府的短视行为，让政府“风物长宜放眼量”，但也仅“量”到了三年，如果支出不发生在三年内，政府就无法顾及了。
在审贷实践中，考虑到项目的具体情况，银行通常会设定提款期、宽限期等，时间为3-5年不等，在提款期和宽限期内，由于项目尚未建成，或者建成不久未产生足够的现金流，借款人是无力偿还银行贷款的，此时银行通常不要求借款人偿还本息。因此，如果在编制中长期财政规划时，项目尚未进入还款期，是无法纳入中长期财政规划的，遑论纳入年度财政预算了。
再次是级别错配，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，“各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门要比照中央做法，编制地方中期财政规划，经同级人民政府批准后，报财政部备案。省级各部门、省级以下地方财政部门也可分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划”。
也就是说，目前只有中央和省一级财政编制中长期财政规划，其他层级的地方政府并没有编制中长期财政规划的硬性要求。我国政府年度预算有《预算法》可依，还有详细的《预算法实施条例》可参照，中长期财政规划则还在处于探索之中，如何编、如何审、如何跨年度衔接，还不够明确。实践中，我国大部分市、县级政府是不编制中长期财政规划的，而它们恰恰是PPP项目中承担政府付费义务的主体。皮之不存，毛将焉附？
三、建议
如何明确地将还款责任加在政府头上，笔者建议：
通过确定提款期、宽限期等，使第一个还款日发生在下一个财政预算年度内，如果不能偿还本息，至少要象征性地偿还利息，也就是说，宽限期内只付息不还本。对于完全不产生现金流的纯公益项目，更有理由要求借款人立即开始还款。
如果使首个还款日发生在政府最近的下一个预算年度内确有困难，也要努力使首个还款日发生在政府最近的三个预算年度内，以确保项目的支出义务出现在政府的中长期财政规则中。
需要指出的是，尽管我国开展PPP业务时间尚短，正式的推广是在2014年，当年财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，目前尚没有详实的贷款违约率（LGD）统计数据，但考虑到项目的准公益性质、政府的声誉等，PPP业务本质上属于低违约率业务，因此，没有必要纠结于贷款审批时政府承诺支出义务纳入政府财政预算还是已经纳入财政预算，亦或纳入政府提交人大审批的预算草案还是纳入人大已批准的预算。毕竟，纳入PPP项目库的项目已经大白于天下，政府财政部门已经审核通过了物有所值评估和财政承受能力评估，已经签订了相关合同，政府赖账的可能性已经相当小了。
我国《预算法》第四十三条规定，“地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准”，因此，从最严格的意义上来讲，只有通过地方人民代表大会批准的预算方案才能生效，因此，最稳妥的办法是将PPP项目中政府的付费义务纳入到地方人民代表大会审批通过的预算支出中。
但实际上做到这一点并不容易。政府编制、人大审议预算是有既定的流程、审批权限、时间表的，并不总能与贷款审批和发放合拍，尤其是人大，通常一年只在相对固定的时间开一次会，与银行贷款业务的随机性难以契合。
笔者见过一些业务行将政府申请将PPP项目中付费义务纳入财政预算的请示、以及地方人大常务委员会（注意，不是人大）同意函作为纳入财政预算的证据，尽管实际上政府在下一个财政年度并无实际的付费支出发生。此时，如果是政府申请将付费义务纳入中长期财政规划、人大同意，那么笔者认为是可以认定为已经纳入了财政预算。
其实，我国目前的PPP项目已经走形，作为社会资本方的大部分是有地方政府背景的平台公司，实际从事建筑施工业务的大型中字头央企，例如中国建筑、中国铁建、中国电建、中国中冶等，以及从事建筑施工的地方国企，政府违约的概率就更低了。
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