【北京修博律师团队】如何理解特许经营与PPP模式的关系

　　作者：庞建忠

　　日前，国家发展改革委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》将PPP模式分为特许经营和政府购买服务两大类;《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中也讲到，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

　　实践中，有专家据此认为按照项目的特点来分类，对于直接向用户收费的纯经营性项目，几乎还可以走原来的特许经营流程，但是要设计好防垄断机制，要考虑到在直接运营之中如何保护用户利益等。而对于一些如市政道路桥梁等须政府做订购，需要财政性资金支付费用的纯政府付费类的项目应该通过政府购买服务的PPP(即PFI)模式来操作。以上分类给当今的PPP理论体系又增添新的争议，笔者认为应该加以辨析，从而让PPP理论体系更加明晰。

　　政府购买服务与国内一般PPP(狭义，指重资产的工程项目方面)两者是并列关系，即广义的PPP含政府购买服务与国内现在的PPP两种;即使是英国的PPP(即PFI)也应该是英国政府向私人部门购买公共产品与连带服务，与国内现在的PPP中的政府付费机制的PPP相似，与国内的“服务外包——政府购买服务”完全不同。

　　从经验看，特许经营有两种基本类型，第一种是商业活动的特许经营，如各种商业品牌加盟店;第二种是基础设施和社会事业领域的特许经营，主要采取BOT及其演变的模式。

　　我国现今概念下的特许经营，专指第二种特许经营。从我国PPP概念的演进过程看，先有特许经营的概念，后有PPP概念。我国的特许经营，是借鉴国际经验，结合中国国情所提出的，并在我国经过30多年的探索所逐步形成的以BOT、BOOT、BTO以及DB鄄FO、ROT、BOO、TOT等方式开展的旨在建立政府和社会资本平等合作关系的基础设施和公用事业领域的项目运作模式。

　　特许经营和PPP本质上属于同一种概念。从《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的具体规定来看，特许经营与现在推行的PPP模式基本相似，可以认为特许经营是现在推行的PPP模式的雏形，而不能归类为其中一方面。

　　特许经营如果要作为现在推行的PPP模式的一方面，必然与之对应要存在不是特许经营的PPP项目，这样才有对应分类的基础，而现实是不存在的这类项目的。

　　特许经营不仅适用于对社会公共安全影响重大，必须依法实行市场准入的特定项目，而一般公共产品服务项目特许经营权的授予，体现了政府机构依靠行政权力对特定项目经营许可的授权。如果没有这种授权社会资本就可以做的话，那就一般不会是公共产品服务项目了，而是完全的市场项目。因此，政府的授权是政府与社会资本合作的基础，特许经营的授权是现在PPP模式的一个显著特点，作为现在PPP模式的必要条件更好。

　　将政府付费等同于政府购买服务，将使用者付费等同于特许经营，从逻辑上两个论断都是错误的。现在PPP模式的回报机制分政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴三种，其分类基础是相同的，理论论述是正确的。然而现在人为的又往其他方向延伸引导，是没有必要而且不正确的，应厘清这种不恰当的联系。