作者：贺沛，来源：PPP产业大讲堂（PPPCYDJT）
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近年来，招商局集团积极响应国家“一带一路”战略倡导，“前港、中区、后城”的PPC模式已成功在海外复制。“前港、中区、后城”模式率先在招商系在海外第一个项目——斯里兰卡科伦坡国际集装箱码头项目复制成功，并升级为具有全链条商贸生态的“丝路驿站”，继而开始在白俄罗斯中白工业园区、吉布提自由贸易区等“一带一路”项目上进行推广。
“丝路驿站”即围绕国家“一带一路”战略，在沿线国家，构建以企业为主体，以港口、空港内陆无水港等交通枢纽为依托，集航运综合信息服务、商品展示交易、国际商品物流集散、跨境清结算、出口加工园区、跨境通关服务和营销网络于一体的综合服务平台，使之成为对内拉动经济发展，对外深化合作，促进贸易增长的重要抓手。
以吉布提自由贸易的创建为例，吉布提地理位置优越，但资源匮乏、经济落后，招商集团按照“前港、中区、后城”的PPC开发模式，从建设多哈雷功能港、吉布提自贸区，帮助吉布提实现了跨越式的快速发展，吉布提港原来只有一个100年前法国人建设的老港，港口设施陈旧、规模小，货物装卸运转慢。2013年，当得知吉布提政府要拿出6亿美元升级改造旧港时，招商局向吉布提提出了一个新方案：“5.8亿美元建设一个新港口，由地主港变为运营港，接下来配套发展自贸区将老码头改造为商业和住宅中心，形成前港、中区、后城的全方位立体发展模式，在吉布提打造一个新蛇口”，在交流方案的同时，招商局还邀请吉方相关人员来蛇口亲身考察，全面了解“前港、中区、后城”的PPC模式。
2013年12月，招商局正式入股吉布提港口集团。2014年8月，港口正式开工，2017年4月投入运营，5月成功举行开港仪式。新港口建成后，创造了3000个以上就业岗位，并吸引了更多的国际投资，解决了当地经贸发展的瓶颈问题。在多哈雷新港竣工的同时，吉而提港口与自贸区管理局、招商局集团、大连港、亿赞普四家出资，开始筹建吉布提国际自贸区项目。吉布提政府为了招商引资，为自贸区企业提供了在税收、土地、劳工等诸多方面的优惠政策，园区实行一站式服务，企业只需租赁厂房即可开展生产，水电、维修、报关、注册、签证、法务等项，由自贸区统一服务。自贸区还规划建设商贸物流园区和出口加工区，涉及保税仓储、物流配送、商品交易、金融服务、包装生产、来料加工、汽车配件组装等产业，力图将自贸区打造成为产业集聚新基地，增强区域辐射力和影响力新平台。自贸区的发展，也有利于提高吉布提的国际竞争力。招商局集团积极探索在吉布提复制开发深圳蛇口的经验，建设以“前港-中区-后城”为核心内容的“丝路驿站”。双方合资建设的港口正在发挥积极的经济和社会效益，自贸区项目也正在建设中。
在白俄罗斯的中国-白俄罗斯工业园，招商局也成功复制了PPC这一综合开发模式，园区项目由招商局主导，以打通白俄罗斯出海口为战略目的，以港口为龙头综合物流体系的战略规划，正努力将中白工业园打造成为“商品展示交易中心、物流集散中心、出口加工中心、通关综合服务中心、跨境人民币结算中心”等五个中心，“丝绸之路经济带”的核心节点、欧亚物流大通道重要枢纽及国际化智慧型交易平台。
“前港、中区、后城”的PPC模式在粤港澳大湾区也进行了实践，粤港澳大湾指的是由广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群，是继美国纽约湾区、美国旧金山湾区、日本东京湾区之后，世界第四大湾区，也是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。随着粤港澳湾区发展为国家战略，由蛇口工业区发展而来的招商蛇口，成为招商局集团全面支撑粤港澳大湾区建设的重要抓手。
世界三大湾区都拥有极具代表性的主导产业，由此来带动相关联的产业集群，如纽约是“金融湾区”、旧金山是“科技湾区”、东京湾是“产业湾区”。对标三大湾区，粤港澳大湾区在GDP增速上优势明显，但在不少方面仍有不小差距。招商蛇口的“前港、中区、后城”的PPC模式在粤港澳大湾区建设中有天然的优势，前海-蛇口自贸区的成立，使得太子湾成为了珠三角区域，尤其是把港澳放进去之后的几何中心。大湾区范围内的主要城市通过海运、轨道交通全部连通，比从太子湾到香港机场比香港中心区到机场更近，所以太子湾也会成为深圳海上会客厅和门户。太子湾和前海的规划，基本上是“两带”，一是生态文化带，海滨生态文化走廊是中国国内最长的滨海走廊。二是通过城市综合服务带把六个片区全部串起来，所以前海蛇口已经形成一个整体，未来太子湾将是整个前海蛇口自贸区的龙头。
招商蛇口将发展港口经济的成功经验运用到湾区经济中，从港口经济发展到湾区经济是一个必然过程。港口在发展初期，往往经济结构相对单一，其对城市经济发展的推动作用相对较弱，随着大量人流、物流在港口周边的集聚，临港产业迅速发展，港口经济活动范围逐步向港区外拓展，受益于港口腹地经济的快速发展，日益增长的资金和物流需求，以物流、金融、保险等服务业开始集聚发展，从而推动湾区经济由港口产业向服务产业转变，最后，湾区城市抓住互联网等新兴产业发展的历史机遇，依托国家一流教育资源和湾区生态环境，大力发展高新技术和高科技产品，推动全球科技进步。
在湾区经济的打造过程中，积累多年的港口经济发展和城市转型升级经验，“前港、中区、后城”的PPC模式在粤港澳大湾区建设中，三大业务版块与大规划高度契合。首先，发展邮轮产业，把蛇口太子湾邮轮港区打造成集邮轮、旅游、金融、商贸、物流为一体的海上门户，有利于构建粤港澳邮轮经济圈。
通过推进产融互动，产网结合等关键领域发展，以及对前海蛇口自贸区、太子湾项目、深圳国际会展中心一期等重大项目的开工建设，对于拓展招商蛇口在粤港澳大湾区中的土地资源储备以及优化在招商蛇口在香港和内地的业务布局都将发挥重要作用。太子湾项目 “一城三坊一公园”的设计格局，构建了一个低密度的生态花园城区，未来必将成为华南地区的焦点。太子湾包括了几乎一个城市需要的所有功能，奠定了蛇口宜居宜业的生活基调。不少大城市因为工作区域和生活区域的距离太远，造成上下班通勤潮汐现象。太子湾采用小尺度的单元规划，打造住宅、公寓、商业、酒店、娱乐于一体的城中城，并达到自然与城市有机融合，完美解决了北京等一线城市的“大城市病”。前海-蛇口自贸区的建立，使得太子湾项目拥有“境内关外”的天然政策优势，未来太子湾这个地方会成为香港一块“飞地”，因为从中环坐船过来只需要50分钟，从澳门坐船过来也是50分钟。在金融、融资租赁等领域，太子湾有很大的想象空间。
面临粤港澳大湾区、“一带一路”战略和自贸区战略机遇，“前港、中区、后城”模式亟待优化创新体制机制和产业升级路径，力图促进城市升级和产业协同，更好的推进“产、网、城”一体化发展。
在复制“前港、中区、后城”（PPC）模式到其他园区开发运营，优化创新体制机制和产业升级中，地处海峡西岸经济区的招商蛇口下面的漳州开发区具有得天独厚的先天优势。漳州开发区（以下称“开发区”）曾是蛇口模式的成功复制，建区27年来，开发区逐步探索出了“前港、中区、后城”的发展模式，取得了丰硕的实践成果。
根据《福建省人民政府关于颁发<招商局中银漳州经济开发区管理条例>的通知》（闽政[1992]综367号）的规定，漳州开发区管委会（以下简称管委会）行使地市一级的经济管理权限，统辖漳州开发区的一切行政事务，视作当地的政府主管部门。管委会与招商局漳州开发区有限公司（以下简称有限公司）实行统一管理体制。管委会及有限公司的管理、经营均委托集团负责。
在当前的业务模式下，虽然政企在表面上已经分离，但总体而言，政企关系仍然没有完全厘清，管委会向有限公司借款开展漳州开发区的建设工作，并由管委会进行漳州开发区的运营管理，有限公司按照一定的比例获取收益。当前的合作模式下，有限公司与管委会在执行伙伴关系的前提下，利益共享、风险共担，这一模式是个典型的BOT开发模式。
有限公司受管委会委托，对国有建设用地进行开发平整（“造地”）后，经国土局进行对外出让。属于商住用地的，按土地拍卖净收益的50%分成并且回收开发成本；属于工业、市政用地，以开发成本的20%获取投资收益。
有限公司下属漳州开发区招商置业有限公司，受管委会委托，进行市政基础设施和公共设施等工程建设，工程完工后回收工程成本，并按工程价款的一定比例（6%-10%），收取代建工程管理手续费。
管委会向有限公司举借资金，以五年期同期银行贷款基准利率上浮10%计息并偿付有限公司。
目前中国在法律、行政法规以及部门规章层面，均未禁止企业参与土地出让收益分成，但具体到各地则存在不同的规定。例如海南省2006年7月19日颁布实施《海南省人民政府关于规范企业参与土地成片开发的通知》规定，土地出让收入扣除土地开发成本后余下的纯收益部分，土地一级开发商可分成的比例最高达70%。而在四川省，根据2011年5月10日实施的《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号），四川省境内禁止企业以任何方式参与土地出让收益分成。因此，在国家未禁止企业参与土地出让收益分成的前提下，企业能否参与土地出让收益的分成，主要取决于各地方政府的规定及态度。
根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》以及《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定，从2007年1月1日起，各地建立土地出让收支预决算制度，土地出让收入要全部缴入当地国库，支出一律通过基金预算安排，未列入预算的各类项目一律不得通过土地出让收入支出。因此，能否将土地收益分成列入土地出让支出预算，是土地出让收益分成落地的重要因素之一。
根据规定，土地出让收入的规定使用范围为五大方面，分别是征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和其它支出。其中“土地开发支出”，包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及相关需要支付的银行贷款本息等支出，按照财政部门核定的预算安排。“城市建设支出”，包括完善国有土地使用功能的配套设施建设以及城市基础设施建设支出，具体包括：城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。
土地一级开发项目的投资成本部分可以分别纳入“城市建设支出”与“土地开发支出”的范围，列入土地出让支出预算。但对于投资收益部分是否可列入土地出让支出预算存在一定的不确定性，在实践中需要根据各地财政部门的掌握方向不同而不同。
综上，漳州开发区由于其特殊的“政企合一”管理体制，有限公司参与土地出让收益分成有所保障，但是一旦“政企分离”，现有的土地收益分成的方式难以延用，有限公司关于土地收益部分的既得利益难以保障。
现阶段漳州开发区的收益主要以土地收入为主，但漳州开发区土地资源有限，可开发土地资源递减。漳州开发区收益过度依赖土地，必然会导致漳州开发区收入不足，为管委会带来巨大的财政压力。
根据管委会未来五年财务规划模型，到2020年，管委会财政收入预计可达425,216万元，而经常性支出预计可达402,484万元，即未来五年漳州开发区开发建设资金缺口将持续增加，至2020年管委会对外借款预计将增加至70亿元左右。
新《预算法》及国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）均明确规定地方政府不得通过企事业单位举借债务。在现行管理体制下，管委会向有限公司举债模式面临较大制约。根据相关政策规定，市县级政府确需举债的由省、自治区、直辖市政府代为举债，地方政府不得突破批准的限额。《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）也对地方政府债务限额管理提出了规定。
从漳州开发区发展现状来看，若通过福建省政府代为发债筹措资金，将会受限于资金筹措规模，无法完全满足漳州开发区的资金需求，导致漳州开发区提升速度受到影响。
发区虽已初具滨海新城的雏形，未来仍将有大量的基础设施及公共服务设施建设需求。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，促进经济转型升级、支持新型城镇化建设，加快转变政府职能、提升国家治理能力，深化财税体制改革、构建现代财政制度，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）发展的制度体系。
因此，对于漳州开发区未来的发展方向，建议将漳州开发区现有的“政企合一”体制转型为PPP合作模式，通过合规合法的程序，将有限公司作为社会资本方参与到漳州开发区的建设中来，保障有限公司既得利益的同时，更加高效的开发建设漳州开发区，还能在一定程度上减轻政府债务。
此外，在PPP模式下可以促进漳州开发区资本的聚集，通过资本手段引进优质企业、优质资本，合作开发漳州开发区，带动自有物业及土地升值。同时，在PPP模式下通过股权分红的形式，分享漳州开发区内企业成长的红利，提高漳州开发区园区运营综合回报水平。最终实现管委会、有限公司及广大企业的共同目标。
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