【原创】伴随监管趋严规范发展,幸福产业PPP将大有可为

【1】行业监管趋严规范发展

2019年1月PPP项目总投资与总入库个数不及预期：截至2019年1月底，PPP项目总入库数达到12,597个，总投资额达到17.64万亿元。其中识别阶段PPP项目数为3,884个，准备阶段PPP项目数为1,525个，采购阶段PPP项目数2,253个，执行阶段PPP项目4,935个，分别占比为31%、12%、18%、39%。2018年上半年PPP项目总投资和PPP项目总入库分别下降11个百分点和7个百分点，但2018年下半年开始逐步回暖，总投资额和总入库数稳步上升，因此2018年年底预计2019年应继续保持增加态势。但2019年1月PPP项目总投资和总入库增量又开始由正转负，总入库数量下降27个，总投资额下降198.72亿元。

PPP监管领域的最严文件近期颁布：财政部印发财金【2019】10号文《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用。但同时，本文件的新要求，使文件堪称PPP监管领域的最严文件。10号文明确了市场中一直存在的困惑和地方政府规避政策等焦点问题，如明确要求新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出；将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

该项政策的颁布是政府对过去经验的总结，认识到当前PPP项目存在的乱象以及政府在PPP项目中要承担的潜在风险，并完善负面清单将这种风险控制在合理的范围以内，因此预计未来PPP项目在识别、准备、采购阶段的退库数量将增加，PPP项目总入库数和总投资额也会因此受到影响。今年的《政府工作报告》以及财政部在全国两会期间的记者发布会都提出，要继续推进政府和社会资本合作。业内观点认为，近日印发的这份《实施意见》正是为政府和社会资本接下来怎么合作既划定红线又打消顾虑。

意见指出聚焦重点领域优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。随着政策利好释放，业内预计，多地将积极上马符合新规的幸福产业及补短板PPP项目。财政部金融司相关负责人在答记者问中说，规范有序推进PPP项目实施，对于激发市场主体特别是民营资本活力，推动基础设施补短板和公共服务提质增效，助力做好“六稳”工作，推动经济高质量发展，具有重要意义。

【2】幸福产业PPP：政策激励与模式创新

幸福产业也被称为幸福导向型产业，是指以满足人由生存到发展的多元幸福诉求为导向，以健康、绿色、时尚、智慧为特征的新兴产业。2016年11月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》，正式将幸福产业的主要范围归纳为文化、旅游、体育、健康、养老和教育六大产业，因其与人民的生活质量和幸福感相关，因而被称为幸福产业。

幸福产业的发展，一方面，有助于提升国民幸福感、改善国民生活品质；另一方面，可以拉动消费升级增长，推动消费升级增长。据财政部PPP中心的最新数据，整理2018年截至三季度的幸福产业PPP项目数据，可以看出幸福产业PPP项目的数量和投资额均大幅提升，市场空间广阔。2018年第一季度幸福产业PPP项目虽比2017年年底减少1个，但是投资额增量巨大，达到1084亿元之多；2018年第三季度也是一个“丰收季”，幸福产业PPP项目增加58个，投资额增加762亿元。根据2018年10月财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报》，截至2018年9月，全国PPP管理库项目共8289个。其中，文化、旅游、体育、健康、养老、教育等幸福产业PPP项目共有1409个，占总PPP项目数的17.0%；幸福产业PPP项目投资额1.3万亿元，仅占项目库投资总额的10%。也就是说，文化、旅游等代表的幸福产业PPP项目在未来还有很大的发展空间。

管理库中落地的幸福产业PPP项目数共619个，占总落地PPP项目数的15.1%，幸福产业PPP项目投资额5038亿元，占总落地PPP项目投资额的8.0%。项目数前三位是教育182个、健康131个、旅游122个；投资额前三位是旅游1687亿元、教育967亿元、健康802亿元。可以看出，旅游产业不论是项目数量还是项目投资额，都是幸福产业中的排头兵，优势明显。

从以上的数据可以看出文化、旅游、教育等幸福产业项目，不论是项目数量还是金额的占比，在整个PPP项目中都不是很突出。文化、旅游类的项目，其实是非常优质的项目，因为其大量采用了使用者付费的方式。

政策支持与激励

为了引导社会资本积极参与到文化领域PPP项目中，2015年5月，国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，首次将文化领域纳入PPP模式的推广范围。其中，在第二批政府与社会资本合作示范项目中11个文化项目被纳入，总投资规模超1000亿元。

2015年底，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，规定自2016年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。

2016年6月，财政部联合文化部等20部门印发《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。

2018年4月，文化和旅游部、财政部联合印发《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的旅游公共服务事项的综合提升，优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

2018年下半年，一度全面收紧的PPP政策再度向文旅板块倾斜。文化和旅游部、财政部联合印发《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，鼓励社会需求稳定，具有可经营性，能够实现按效付费的文化项目，采用PPP模式，并明确了设立文化PPP基金。

在当前社会资本仍未走出PPP投资缓冲期之际，国家部门频繁出台政策力挺文旅类项目，这或许意味着这一领域很可能站上PPP的新风口，成为我国鼓励社会资本重回PPP的主流渠道之一。

创新模式探索

PPP模式一般用于重资本投资项目，回报周期长，这成为社会资本进入的一大阻碍。因此，各部门应客观分析幸福产业项目是否具备采用PPP模式的基本条件，根据每个项目的自身特点具体分析。

政府可在项目中做好“一头一尾”工作：一方面，政府作为项目发起方，初期可参与小部分投资作为项目启动资金支持；另一方面，后期根据运营成果给予相应补贴。在充分利用PPP模式做好前期基础性投入的同时，还需保证后期社会资本有一个稳定的收益来源，有效缩短社会资本的投资回收周期，增强民企进入幸福产业的信心。

在政策和法律保障上，要让项目更具有稳定性和可预期性。从项目立项评估到契约签订和事中事后监管，都可以纳入法制化轨道，以公众受益为原则，如此可以真正提高幸福产业的效率。

各地政府也可以多运用引导基金、夹层投资、劣后资金等手段，吸引更广泛的民间资本共同参与幸福产业。

创新回报机制

在政策支持和示范先行的引导下，文化PPP项目的实施有了进一步保障，但同时也存在一些发展难题：文化类PPP项目一般具有准公共物品属性，社会效益突出，经济效益有限，对社会资本的吸引力较弱。因此，促进PPP项目落地，先要解决融资问题。

如今各方已就设立文化PPP投资基金达成共识，通过专业化、市场化的运作，来推动PPP项目尽快落地建设。2018年11月印发的《指导意见》中明确提出，要加快设立文化PPP基金。而PPP基金在连接政府与社会资本的过程中，“规范操作”则成为不可逾越的“红线”。

维持现金流稳定的另一个方法是创新、优化文化PPP项目的回报机制。文化PPP项目能相对产生稳定的经营性现金流，通过市场化的运作，获得相应的金融支持，是PPP模式的理想适用领域。优化文化PPP项目的回报机制，也是《指导意见》强调的要点之一。文件明确指出要通过盘活存量资产，开发性资源补偿等方式提高项目的经营性，在提供优质公共服务的前提下，最大限度挖掘项目的市场价值，提高社会资本投入的积极性。