本文将从PPP项目全过程绩效管理的角度，梳理PPP项目绩效评价的宏观操作框架体系，为PPP项目绩效评价各相关部门的工作安排提供借鉴。
根据财金〔2014〕113号文，整个PPP项目操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。每一阶段都包含了绩效评价的相关工作内容。在组织实施PPP项目绩效评价时，需要将绩效评价的阶段性安排与PPP项目推进流程做好衔接。
1、项目识别。主要工作内容：完成项目立项、核准等前期手续，编制PPP项目初步实施方案，进行物有所值评价和财政承受能力论证。该阶段，在项目立项审批、编制初步实施方案、进行物有所值评价和财政承受能力论证时，预先提出了建设运营的部分相关绩效目标，包括产出标准、成本目标、进度目标等。
3、项目采购。主要工作内容：包括资格预审，编制采购文件及PPP项目合同，响应文件评审，确认谈判及合同签署等。该阶段通过竞标和合同谈判，在PPP项目合同中将绩效考核标准进一步具体化。根据《PPP项目合同指南》，需要编制绩效监控方案作为PPP项目合同的附件。由于前期对项目情况和综合环境的研究和预测难以周全，不可避免预留一些待深化问题，故很多项目需要在采购完成后或执行阶段前期，结合项目实际情况，专门编制或深化绩效监控方案。
4、项目执行。主要工作内容：包括项目公司的设立，项目公司融资管理，绩效监测及支付，中期评估等。在项目执行阶段，需要根据已编制完成的绩效控方案，具体实施项目建设期和运营期绩效监测，形成年度绩效监测报告。每三到五年组织中期绩效评估，编制中期绩效评估报告。
5、项目移交。主要工作内容：移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价。即移交完成后需汇总研究整个合作期内的绩效监测结果和过程监管记录，进行项目后评价，最终形成项目后评价报告。
根据绩效评价工作在PPP项目各阶段的表现和需求的不同，可将PPP项目五阶段操作流程分别纳入绩效评价的前期总结研究范围和后期集中实施范围。
1、前期的总结研究范围。从绩效目标管理的角度来看，项目识别、项目准备和项目采购三个阶段中，虽然绩效评价工作未集中开展，却是项目绩效目标管理的关键性阶段，在细化和明确绩效目标体系上起到了重要作用，也属于绩效评价的整体研究范围。在绩效评价集中实施之前，至少需要充分参考研究此前各阶段的相关过程资料，全面掌握项目预先设定的绩效目标框架与合作机制。以上资料收集和分析结果，将作为编制项目绩效监测方案的重要依据。
2、后期的集中实施范围。PPP项目绩效评价的集中实施范围始于PPP项目执行阶段的起点，终于项目移交完成，从阶段范围上至少完整包含了PPP项目的执行阶段和移交阶段。其中项目执行阶段主要进行建设、运营绩效监测和中期评估，是PPP项目绩效评价工作内容最为集中的阶段；移交阶段主要进行项目后评价。
图1 PPP项目绩效评价工作范围划分示意图
PPP项目绩效评价的准备研究完成后，即可进入绩效评价的具体实施阶段。绩效评价的实施主要体现为一种过程跟踪监管工作。具体工作集中在项目执行阶段和移交阶段。其中项目执行阶段的建设期主要进行项目建设绩效监测，运营期主要进行年度运营绩效监测和项目中期评估；移交阶段主要进行项目后评价。
每一阶段的绩效评价结果，都将是下一阶段绩效评价工作的依据之一。从研究范围上看，每一阶段的绩效评价都需要有全局视野，必须要汇总研究自项目启动至当前评价时点的全过程。将每一阶段的绩效评价工作放在PPP项目全过程绩效评价宏观框架中去研究，将能有效避免片面，评价结果更为准确全面。
图2 PPP项目绩效评价各阶段工作实施的研究范围示意图
PPP项目绩效评价目前还处于探索研究阶段，现阶段成果多集中在对PPP项目绩效评价某一阶段的讨论，缺乏整体上对PPP项目绩效评价体系相关问题的讨论。本文基于现有政策规定，结合一般财政预算支出项目绩效评价特点，建立了PPP项目绩效评价体系如下：
图3 PPP项目绩效评价工作内容及成果的框架体系
图3中PPP项目绩效评价工作从宏观工作阶段上，主要分为三个构成部分：一是评价的准备研究阶段，需要集中收集研究现阶段已有的所有相关项目资料，制定指导以后阶段绩效评价工作的纲领性工作方案；二是执行阶段绩效评价，分为建设绩效监测、运营绩效监测和中期绩效评估；三是移交阶段绩效评价，主要体现为项目移交完成后的项目后评价。
时间安排：一般是在项目采购阶段或项目执行阶段前期开展相关准备和研究工作。
主要工作内容包括：成立PPP项目绩效评价相关工作管理小组或机构；完成绩效评价专业机构采购委托相关手续；汇总研究项目识别到采购阶段的所有过程资料，整体了解项目概况和方案设计有关内容；设计整个合作期内绩效跟踪监测的工作方案，集中设计绩效目标体系；基于以上研究成果汇编PPP项目绩效监测方案，作为整个合作期内绩效监测的纲领性指引。
该阶段成果：《项目绩效监测方案》
时间安排：在项目执行阶段前期，项目正式开工之前启动，项目建设完工之后结束。
主要工作内容：根据《项目绩效监测方案》，做好项目建设内的绩效监测，收集绩效监测相关过程记录和资料，综合阶段性绩效目标完成情况，评估整个建设期内绩效目标完成情况，为实施机构参与项目竣工验收等工作提供参考。
该阶段成果：《项目建设绩效监测报告》
时间安排：在项目正式进入运营期时启动，每年年初开始本年度运营绩效监测，年末出具年度运营绩效监测成果；每运营三到五年可实施一次中期评估。
主要工作内容：根据《项目绩效监测方案》，做好项目运营期内的绩效监测，收集绩效监测相关过程记录和资料，综合阶段性绩效目标完成情况，评估整个运营年度内绩效目标完成结果，为安排年度财政预算支出等工作提供参考。项目每运营三到五年，进行项目中期评估，中期评估旨在总结经验、查找短板、分析原因、提出对策，发现和研究阶段性新情况新问题，为更好地安排后续工作做参考。
该阶段成果：《项目年度运营绩效监测报告》、《项目中期评估报告》
时间安排：在项目移交阶段先开始后评价的准备和研究工作，移交完成后集中进行后评价，汇编项目后评价成果。
主要工作内容：总结研究整个合作期内PPP项目的相关过程记录和资料文件，对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用成功度等各方面进行综合评价，为项目后续实施安排和其他同类项目实施提供参考。
该阶段成果：《项目后评价报告》
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