陆大平:国务院43号文和财政部下发的76号文等若干文件相继出台之后,业界关于PPP的讨论与研讨风气日盛。PPP模式既是化解地方政府债务压力的一种手段,也是推进地方国资改革(混合所有制改革)、地方融资平台战略转型的重大举措。站在这个层面去规划未来,作为金融机构目前的首要任务是要找准角色定位,然后再来讨论如何参与到这一伟大的变革之中。
PPP模式下,金融机构将面临融资主体的几大变化,这些变化有些可能会对金融体系现有的风险管控手段形成挑战:一是融资主体的变化。前面提到的地方融资平台背后的地方政府没有了,实际的债务人由政府变成了企业。而这个企业即在PPP模式下成为一个混合所有制的SPV(特殊目的载体)项目公司,这就派生出了第二个问题:信用评价的变化。政府信用变成了企业信用,而我们金融体系现有的风险控制框架中更注重的是融资主体自身的信用,这个SPV(特殊目的载体)是基于某一个基础设施项目(譬如地铁)而成立的项目公司,这种收益偏低、抵押品处置“费劲”的项目能否通得过金融机构的风险评审?三是期限结构的变化,特别是对于银行、信托来说,其负债以短期为主,而PPP模式下,债务期限无疑是要拉长很多倍,而融资的成本又不能太高。
我国基础设施建设长期以来是国有资本占主导地位的领域,社会民营资本在该领域的参与度严重不足,而且体量相比之下也不够大,单纯以社会民营资本作为主体,很难通过金融机构严格的风控筛查。换言之,纯粹的民营企业还没有足够强大到能够作为PPP中的一个P(Private),如果完全依靠民营企业独立去做,我认为很难获得必要的金融支持,没有必要的财务杠杆支持,事情推进会很困难。43号文中要求基础设施PPP模式广泛吸收社会资本参与。我个人理解,这个“社会资本”中不仅包括民营资本,也包括现有的政府融资平台,还包括国有企业,甚至央企资本,并且它们在PPP之中应该占据重要的地位。
传统BOT(建设—运营—移交)模式应该是较为典型的PPP模式,我们以此为例。
在未来城镇化的压力下,地方政府仍有大量的基础设施类项目需要上马。这些年地方政府为了推动基础设施建设迅速上平台,BT(建设—移交)融资模式大行其道,建设企业投资充当了主力,项目完成后移交地方政府,政府交给平台公司运营。地方政府买单,当期债务压力很大。而从现行的PPP模式来看,建设—运营—移交是一个全生命周期,建设投资要通过运营来逐步收回并获取相应利润,PPP的关键在运营,而这些又是建筑企业的短板,短期内难以补上来。而真正能够承担起运营职能的往往是政府的各个平台公司。因此,政府平台公司的运营化改造,将成为其战略转型的一个重要方向。
实操层面的可行的方案应该是这样的:基于某一个基础设施的项目,由社会资本+金融资本共同成立一个混合所有制的SPV项目公司,这个社会资本由现有的平台公司、建设施工开发类的企业、民营资本组成。在这个SPV项目公司中,建筑开发类企业负责项目的建设,平台公司承担运营的功能,而金融机构提供资金支持。而金融机构经过审慎选择,融入参与项目之中,对风险的把握更为精准,有利于打破现有的风险度量手段上的局限。这也是现行的PPP案例中相对成熟的操作方案。
这一模式下,现有的平台公司未来逐步被改造成为专业的资产运营类公司,承担传统的BOT中运营的职能,社会资本与金融资本深度参与其中,作为项目公司的公司股东通过公司分红或平台公司回购股权等方式实现退出;而SPV项目公司作为混合所有制企业对外独立承担债务偿还责任,实现了与政府信用的脱钩。
宋文军:PPP是在整顿地方债务的大背景下出台的,虽然地方债务的量在2010年至2013年增加了10万亿人民币,但是审计署对地方债务的评价还是肯定的,即这些地方债务最后大部分形成优良资产。我国地方债务的总量从数据上分析仍然在一个可控的范围之内,这是由债务结构决定的。中国的债务结构与欧美的债务结构不同,欧美的债务是社会福利或者是医疗保健,是已经消费掉的部分,并且是需要未来的税收弥补的。
而中国的地方债务问题主要是事权与财权不匹配,地方政府要做事情,受限于融资渠道狭窄,所以形成了社会上对于地方债务总量过于担忧的局面。推广PPP,如果项目能够形成优良资产,不论是政府做还是融资平台做,现金流回报就没有问题,债务也不会像预估的那样可怕。国家发改委于2014年10月17日已经批复广州市第四资源热力电厂垃圾焚烧发电项目试点发行8亿元项目收益票据。值得注意的是,这是国内首只以公募形式发行的项目收益债券,发行期限为10年,募投项目主要用于解决广州市区南部的垃圾处理问题。同时,项目建设运营主体的股东及实际控制人分别对债券本息提供差额补偿,确保债券的本息偿付。
PPP模式最早从上海开始,现在地方政府显性负债明显,或者说很多政府已经负债。在这样的背景下,第一,相关法律法规亟待完善;第二,如何处理风险分担机制;第三,如何制定利益分配机制,也就是盈利后如何与政府切割蛋糕的问题。地方政府是让有现金流的企业,通过好项目或者产业收益来拉动,同时降低资产负债率。
基于对风险的控制
陈新平:第一,金融机构在参与PPP项目时,首先要转变的是观念,不能用原来的传统观念做PPP。无论是商业银行向PPP项目公司提供贷款,还是各类投资基金向PPP项目进行股权投资,主要应考察和评估PPP项目是否有长期、稳定和可持续的现金流收入,而不是看PPP项目的可抵押资产、历年的盈利记录等。
第二,对金融机构或者投资者来讲,也要对PPP有一个正确的认识,基础设施领域不总是一个高额回报的行业和领域。在参与PPP 模式下的投融资活动时,要对PPP的本质有一个清醒的认识,它是一个高债务杠杆的融资工具,跨度是几十年,所以PPP项目风险控制和传统项目下的风险控制是不一样的。
第三,关于立法、监管政策的问题,有关部门正在起草、制定相关的政策法规,目前还没有专门的法律来规范PPP项目的运作。所以,金融机构或投资者在和地方政府进行PPP项目合作时,要从实际出发,把自身的风险控制好。
陈斌:从承债主体视角看,地方政府与PPP模式参与城镇化建设中的基础设施项目,只是承债主体不同,PPP模式有利于降低政府融资平台新增债务,但同时增加了PPP模式中项目公司的债务,因为PPP模式中的项目公司都是通过高杠杆模式,即以极少的项目金加上极高的负债来完成项目建设,所以从宏观层面来看待这个问题,PPP模式虽然引进了一部分社会资本,但是大量建设资金还是通过借债来完成,债务始终是存在的,只是承债主体不同而已。如果PPP模式中的项目公司还是只能发行中短期债务,或者通过银行贷款或者其他影子银行渠道的短期债务,那么PPP模式中的项目公司势必陷入当前政府融资平台一样的债务泥潭,债务短期化与建设项目长周期是困挠地方政府城镇化建设的核心问题所在,然而PPP模式并不是主要解决此问题,而是想通过引入更多市场机制提高项目运作的效率。这样就很明显了,只有改革我国金融体系,发展长期债券市场,允许市场主体发行20年、30年长期债券,解决了城镇化基础设施项目资金期限错配问题,PPP模式才能更好地发挥它应有的作用,同时通过长、短期债务重组转换,拉长负债久期,也是解决我国地方政府债务问题的重要应对之策。