允许社会资本通过PPP模式参与社会基础建设，拓宽了社会资本参与大基建的渠道。根据“全国PPP综合信息平台项目管理库2018年报”，截至2018年年末，管理库项目累计8654个、投资额为13.2万亿元。
PPP作为一种融资工具，仍然面临政治、政府财力、法律等多重风险，笔者就其中法律风险进行归结。
一、法律政策风险
目前，就PPP项目法律政策风险而言，主要系因为我国就PPP并未建立完全系统的立法体系，我国有关PPP的规定主要表现为国务院及各部委指定的法律规范性文件和相关政策，并未上升到国家立法层面。其法律政策风险主要表现为以下几个方面：
（一）法律和政策方面的变更风险
如前所述，PPP项目主要依据政府类的规范性文件及政府政策开展并执行，而规范性文件及相关政策相较法律法规而言不具有稳定性，则PPP项目的合法合规性将可能因法律和政策的变更而面临合规性问题。
（二）法律风险的分担有待明确
就目前出台的政府规范性文件及政策而言，有关PPP项目的风险分配并没有明确约定，而PPP项目一般均是社会资本进行垫资和融资建设，因法律政策而导致的风险分配并没有在相关的规范文件和政策中进行明确约定，而在具体项目谈判和签约中，社会资本作为乙方的角色，则带来不确定的法律风险。
二、PPP项目的合法合规风险
实行PPP模式进行建设，需要经过筛选—论证—立项—入库等一系列的认证程序，否则将面临清退的风险。如2018年，一大批PPP项目被清退，因此PPP项目的合法合规至关重要。
（三）PPP模式可适用性论证风险
根据我国相关规范，能否适用PPP项目的依据主要为《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）和《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），其中92号文对于不适用PPP模式的项目进行负面清单指引，对于识别是否使用PPP模式非常重要。
（四）PPP项目的认证程序风险
PPP项目的认证程序一般包括项目的筛选—两评一案—入库等程序。2018年清退项目中，其中有不少项目是因为未履行上述程序或未规范履行上述程序而遭致清退，因此，未经过上述认证程序的PPP项目存在项目合法合规风险。
（五）PPP项目财政预算的法律风险
根据相关规范文件和政策规定，PPP项目的支付应当纳入当地政府财政预算中，而政府财政预算的合法合规系保证项目能够顺利进行和社会资本回收收益的重要保障性条件。因此，在进行PPP项目规程中，社会资本方可以要求政府提供项目财政预算的相关文件，以作为社会资本回收的保障及项目顺利建设的保证。
三、项目公司治理风险
就具体项目而言，社会资本方一般不直接参与项目的经营和实施，而是通过就具体项目设立专门的项目公司间接进行运行，这样可以达到隔离风险的目的，根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）相关相关规定，项目公司可以由社会资本方组成，也可也由社会资本方和政府制定的机构共同设立，但是政府参与项目公司不得高于50%且不对项目公司有实际控制权。
（六）项目公司设立出资的法律风险
项目公司一般采取社会资本认缴出资和实缴出资相结合的方式，而在实际项目中，往往会出现社会资本出资不到位的情形，而社会资本项目公司注册资本出资不到位，根据相关政策和合同约定将会面临PPP项目清退和处罚的风险。
PPP项目公司的设立及注册资本到位等合法合规又关系到项目融资及项目顺利建设等一系列问题。
（七）项目公司组织架构治理风险
项目公司一般采用社会资本出资设立或采取社会资本与政府共同出资设立，而项目公司一般情况下为社会资本实际控制，政府参与出资又作为项目建设—运营等监督管理的角色。而政府在项目监督管理中又存在一票否决的特权，因此，项目公司组织架构设置及项目公司的运行架构合理设置关系到项目的顺利进行。
四、项目融资法律风险
（八）项目融资和担保法律风险
目前，PPP项目融资仍以银行贷款等传统的单一融资方式为主，但相对于企业债、中期票据、收益权质押等多元化低成本的融资渠道应为程序繁琐等因素并未形成。
根据相关政策文件，对于项目融资方式有限制性规定，如不允许采用明股实债等方式。如存在PPP项目公司股权质押等担保方式进行融资，而地方政府一般不允许通过项目，并且在合同中进行明确约定。《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）对于以债务资金充当资本金的方式明确予以限制，并规定做清退库处理。
五、项目建设期风险
（九）概算调整法律风险
概算调整一般可表现为建设内容增加、设计变更、建设漏项等其他事项，而根据相关规定概算调整超过PPP项目的10%将会产生很多审计、法律等风险。虽然概算调整不能简单归结归政府方或资本方，但仍然面临可能无法通过审计确认而无法计算归结为项目总投资的法律风险。
（十）工程工期风险
作为PPP项目，其建设期一般为3-5年，工期很长，因此对于项目工期要求非常严格，然而在建设中可能发生各种因素而造成工期延误风险的发生。主要因素为（1）施工进度安排延误；（2）第三方因素造成延误；（3）政府因素导致延误；（4）不可抗力导致延误等四类情形。
对于社会资本方而言，工期延误一方面面临资金成本压力，另一方面面临资金回收压力，甚至可能遭到政府方的索赔风险。
六、项目运维风险
（十一）运维成本增加的风险
PPP项目建设标准要求高，运维期限长，投入资本大等方面造成运维期间风险承担过高，而可能导致运维支出可能高出预算成本，主要导致运维期限成本高的因素也可能来自于政府对项目运维需求的增减或各种不可预估的因素发生。
（十二）运维期政府支付的风险
七、项目考核风险
（十三）考核执行和操作风险
根据《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》财办金[2017]92号，考核作为一项管理方式被应用在PPP项目中，以提高项目的服务质量和效率。因此从项目考核的角度来讲，考核方式、要素、程序等内容就有必要进行明确约定以便考核的可执行性。
八、项目移交风险
（十四）移交范围和移交标准风险
在PPP项目中，对于移交的范围和标准应当在合同中明确进行约定，而在实践中出现不少项目对于移交的范围和标准没有明确约定而发生争议或遭到索赔的情形发生。这就要求，在项目合同中对于项目移交的范围和标准进行明确约定以减少可能发生争议的风险。
（十五）移交费用的风险
在PPP项目中，可能会涉及不动产或者特殊动产的移交事项，而这些移交则可能涉及税费问题，而在具体合同中对于相关税费承担没有明确约定或约定不明造成在项目移交涉及税费承担而发生争议。
九、不可抗力风险
（十六）不可抗力风险
十、项目争议处理风险
（十七）违约赔偿风险
从主体来看，主要为政府方和社会资本方出现违约情形而需要承担违约责任。这就一方面要求各方在合同违约赔偿约定做到尽可能全覆盖，且能做到公平公正；另一方面需要社会资本方在项目中加强项目风险管控。
上述十七项风险并未能完全涵盖PPP项目中的全部风险，可能因项目的不同而出现其他风险。不管项目中出现什么风险，对于风险的预警和防范是管控风险的重要措施。
版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！