观点|王一鸣:从经济学角度阐述对PPP理论的认识

北京大学经济学院金融系主任王一鸣在北京大学PPP中心成立两周年座谈会上的发言关于PPP，我从经济学的角度来讲一讲对它的理论的认识。
PPP从理论上来讲有很多的理论支持它。比如说公共产品理论、公共选择理论、政府失灵理论，还有基础设施可以销售理论。我这里边特别想提一下关于公共选择理论，公共选择理论很多人认为应该是政府来主导这个事情，事实上不是这样，这个理论里面它提到了引导私人机构跟政府来参与这个公共选择，这个非常重要。那么这个理论实际上可以一定程度来解释我们的PPP，即吸引社会资本方，将竞争引入自然垄断性行业。当然，我们中国的PPP可以在这个基础上更进一步做理论的研究。这些研究牵扯到很多的方面，特别是社会资本范畴问题，会计问题、税收问题等。其实这里存在一个创新，而这个创新是一种集成性的创新。从金融工程学角度来看，PPP其实也是一种金融工具的创新，或说创新的金融工具。第一，它把一次性的财政支出转化为长期的支出。银行贷款也是也借款者通过期初对项目融资的一次性支出变成后面慢慢尝还。但是，PPP是为政府把财政前期一次性支出转化为长期的支出，如财政对项目实施分期进行补贴。第二，它更重要的一点就是利用社会资本的专业经营管理能力，来提高效率。这在一些金融的创新产品里边，是比较罕见的。这里面提出了一个非常重要的且比金融产品更复杂的内容，一是风险分摊的问题。二是风险分摊的过程里相应的东西，就是激励相容。那么这种金融创新的合约就非常复杂，这是一个在理论研究方面可以做更深入研究的机会。三是PPP项目存在很多要素，特别是社会资本考虑的要素，有很多各种各样的风险，包括政府信用，政府政策，还有一些特别是本地地区财政的经济发展程度。这里面有一个明显的不公平，就是我们在PPP项目有一个财承能力的估算，不能超过10%，很多经济欠发达地方，财政收入比较低，而到这个10%就更小。这个地方可能要更多资金方面的支持，而它们融资渠道本来就比较少，这个可能是不公平的。而经济条件发达的地方本身有很好的财政收入，它本身基础设施和公共服务水平就比较高，这个其实不能够去一刀切。当然，这里边可能存在着地方政府所谓债务负担及其风险问题。第三，存量PPP的流转问题。我匡算了一下，关于现有存量PPP的流转，如果有流转机制的话，也就是说这个项目将来可以流转的话，那么这个使得PPP项目投资形成流动性，从而就大大地增强PPP的吸引力。当然，这里有很多制度和体制问题，还有法律问题。现有的PPP的存量，如果将现存PPP的20%来流转来计算的话，直接对经济增长影响会带来0.2%的增长率，这是个很可观的事情。这还没有考虑间接的效应，间接效应肯定更大，比如说华夏幸福做的新城开发，可能不只是对财政或GDP的直接增加，还有很多间接的影响效应。第四，提一下两个模式。一是金融产品如果它有流转的话，是会带来一个价值的，也会带来一个风险分摊的机制。那么PPP是不是将来可以在各种信息透明、法律非常明确的情况下面，将来有个流转平台，这个可以增强金融产品的活跃度，也包括社会资本的吸引力。二是政府跟企业社会资本的合作。地方政府是很看央企的进入，而如果还是央企进入的话，还是国有资本，不是真正的私人资本，并没有达到初始目的。但这个社会资本范畴我觉得可以扩大的，不能一概而论央企就不能参与，事实上有一种模式，就是“央企+民企”组建成一个混合型社会资本。央企有一种所谓的社会责任担当，如果民企可能对这个项目非常有信心，也有合作的兴趣，愿意参加，它的资金加入可以增加央企国企对PPP项目投资的权益资本。但现在基本上很多地方只跟央企国企合作，把民企资本排除在外面，没有很好地利用民营资本来进入，那么“央企+民企”模式是一个创新的模式。去年国资委对旗下央企进行资产负债率降杠杆管理，对每个央企设定资产负债率上限，控制系统风险。那么上述模式设计把民营企业的资本金通过项目公司股权份额方式引入进来，就可以解决资产负债率上限的限制问题，同时又可以把社会资金带进来。以股权份额的形式去分割这个项目收益，用项目股份吸引有实力有意愿民营的资金参与进来，这个社会资本还是由央企来主导，当然这里存在协调成本。这样模式就能更好地跟地方政府去进行洽谈，便利形成合作。在理论上这是一个非常好的模式，有关部门应该鼓励进行模式创新与尝试。

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