PPP助力雄安新区建设与发展——北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰在“雄安新区的PPP路径”会议上的主题发言


来自:北大PPP研究中心     发表于:2018-12-21 16:55:02     浏览:198次

12月1日,“雄安新区的PPP路径”会议(以下简称“会议”)作为“第二届雄安新区投融资发展论坛”(以下简称“论坛”)分论坛之一,在河北保定隆重召开。会议旨在总结PPP的发展经验,创新PPP发展理念和模式,为PPP在雄安新区的落地提供助力,从而促进民间资本在雄安新区建设中发挥更为重要的作用。

来自各地相关机构、企业、院系等单位的嘉宾、代表、学生近300人参加了本次会议。会议以“6+1”的形式展现,即六个主题演讲、一个圆桌会议。

会议由中国财政科学研究院PPP研究所、北京大学政府和社会资本合作(PPP)研究中心、河北金融学院、北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司(以下简称“荣邦瑞明”)、财达证券股份有限公司共同主办。北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰出席并发表了以“PPP助力雄安新区建设与发展”为主题演讲。

以下是北京大学PPP研究中心副主任兼秘书长邓冰在会上的发言整理。

尊敬的各位领导,各位朋友,大家上午好!

最近这一段时间,社会各界对PPP和雄安的热度非常高,刚刚在上海召开的第四届PPP融资论坛就有一个专题就是探讨雄安新区建设与PPP的模式如何相结合,并做了初步的探讨,今天非常荣幸和大家聚在一起,围绕“雄安新区的PPP发展的路径”这个主题进行了分享。

说到新区的建设,大家自然会想到跟深圳特区和浦东新区的一些区别和定位的差异有哪些,我们也可以深入了解一下两个新区的发展,从建设初期到2018年上半年,深圳和浦东为整个中国发展的增长极带来了巨大的贡献,同时本身也产生了自我的效应。通过GDP增速曲线,我们可以看到,从深圳特区设立到浦东新区设立到2017年雄安新区设立,每一个国家级新区的设立点实际上是中国在一个新的经济增长极上一个起点。由此可以看出,雄安应该是承载我国新经济增长极上的一个新起点。

从雄安的区域协同发展特点来讲,我们可以明确几个特点:一是交通的一体化。其包括最新的交通的基础设施:新机场、京雄高铁等,围绕雄安新区周边交通设施的发展作为首要考虑。二是公共资源的一体化。其中包涵所有在雄安新区生活和工作的老百姓和工作者们,如何能享有最好的公共服务。三是产业一体化。即如何把京津冀周边的一些产业通过系统的规划,达成整个区域协同发展,并在雄安建设中起到关键作用。

从这张图上,我们把基建的投资需求和整个固定资产投资增速进行了比较,大家看到,在深圳特区建设初期,整个建设的投入还有包括浦东,是远远高于当年全国的平均的水平。我们还做了一些天津的比较,可以看出,其实在今后中国经济增速逐步下行过程中,也需要一个新的增长极带动整体经济的数字。

刚才有领导和学者都提到,目前雄安新区建设过程中为什么要用到PPP的模式?其实我们能够看到传统模式上存在一些弊端。

一是,如果仅依靠财政资金和央企投资,资金缺口较大。公共产品和服务供给受到财政能力不足的制约,新区定位高,要求严,业态丰富,但受制于资金实力,发展潜力无法得到充分释放。

二是,没有转变政府的职能:小政府、大市场。长期以来,公共产品和服务的供给主要依靠政府投入。纯粹依靠财政投入的建设方式存在很多问题。如缺乏有效的激励机制和长效运维机制,导致财政投入绩效不高以及投后管理运营困难等问题。

三是,没有调动社会各方积极性,发挥各方优势。传统投资模式下,政府自身负责项目的规划、设计、建设和运营等,社会资本参与新区建设程度有限。真正具备核心技术、管理经验和创新理念的社会资本难以发挥优势,造成新区公共产品和服务的供给质量较差,效率较低,未实现物有所值,违背了公平和效率相统一的原则。PPP模式通过引导社会资本参与新区建设,探索出一条多元化的开发运营模式。

四是,不利于引入新业态、新模式,可持续发展后劲不够。

我们可以用这个图解释PPP模式的生命力,现在很多人看PPP,还是站在项目层面,微观的看这个项目是不是物有所值,或能不能用PPP模式获得更高的收益。我们应更多要从国家治理现代化和整个财政管理体制的变革来看,从宏观和中观的体制上讲,PPP都是一个非常好的模式,能够借助于宏观、中观、微观三个层面的变革推动PPP的运用。

从经济学原理讲,我们要看到PPP的模式在公共物品上具有三个特征,分别是效用不可分割性、消费的非竞争性、收益的非排他性。这几个特征定义如果纯粹只依赖于政府单方面的投入,效用并不能达到最高,这个逻辑有内在的学术基础。同时在政府部门和社会的一些基本方之间,两者在公平和效益上分享共担都是有利的,能够把这个模式推动起来。

其次,随着整个金融体制的改革,如国有金融资本管理指导意见的出台,下一步整个金融的管理的模式会发生大的变化,大家对金融体制的演变和过程要保持非常高的敏感度,现在的改革已到了一个深水区。其中很大的阻力来自于金融机构的落实情况和思维的惯性,特别是对PPP模式。大家知道,现在很多社会上融资存在一些问题和困难,其实很大程度上,金融机构并没有完全转变以往的考核机制和激励模式及所有的流程。所以整个融资方面出现一些不太适应PPP发展的态势。

随着现代金融技术和模式的创新发展,使得金融部门可以针对不同项目设计不同的融资方式并实行不同的管理模式。如融资规模的分割性和投资周期的可调整性。整个PPP周期非常长,10到20年,30年都有,金融机构很多资金是3到5年的短期债务性资金。在这个前提下,如何把PPP模式和金融机构考核相结合,实际这个当中需要金融部门、金融监管部门,特别是在财政部门的金融监管方面,需要做更多的研究和探索。

再次,新区基础设施和配套服务的建设兼具盈利性与公益性的双重特性,完全符合PPP的内在机理和要求。PPP在雄安新区建设中,如何来推行,首先要寻求政府和市场更好结合点,市场是决定资源配置的关键要素,雄安新区能不能做到这一点是很关键的。最近有财政部的领导到雄安新区任职,我们对这样的人事安排有两种解读:一是加重了国家财政力量对雄安新区的支持;二是要有创新的思维引导雄安新区建设的资金调度。

整个PPP用于新区建设的核心内容实际上是相一致的,现在越来越多政策在各领域中大力推广PPP模式。这些模式和新区建设的核心内容都是融合在一起,这样的思路对于新区建设能够起到很大的助力。

另外,PPP模式的全生命运行周期可以很好地保障新区项目建设的实际需要和平稳过渡。大家都知道,每一任领导任期三到五年,如果没有很好的机制,连贯性的保障,这对于整个新区建设可能是一个大的隐患。希望有更多法律层面的,合同层面的,或者政府内部和社会资本方强约束的机制,保证项目可持续的推进。

说到这里,简单的给大家介绍一下,北大PPP研究中心立足“以北京为核心,雄安、成都和香港三极并存”的发展战略,在雄安、成都、香港等地联合设立专项研究基地。随着雄安的总体规划不断的细化,PPP将迎来发展的春天,下一步跟雄安新区对接中,我们将会投入越来越多的资源,为雄安新区的建设作出贡献。

对于雄安新区PPP实施路径规划,有五个思路供大家参考:

一是要做好顶层设计,充分发挥体制机制创新优势,提高社会资本参与意愿。目前有很多报道显示,社会资本方还是观望的态度,因此,国家对社会资本参与到什么程度,法律的保障在哪里,还需要进一步明确。

二是支持生态治理科技创新,加强科技成果转化应用。雄安因为白洋淀的关系,对雄安的建设提出了巨大的挑战,因此在生态治理方面需要有非常明确细化的考虑。

三是要挖掘新业态、新模式,实现可持续发展。这个模式不是传统的建设模式,更多的是政府和社会资本的合作的机制。

四是创新运行监管模式,完善PPP项目绩效考核体系。PPP建设后是很长的运行期,如何根据雄安新区的特点设计出不一样的考核体系是非常关键的一点。

五是创新生态价值实现理念,探索生态价值实现路径。在整个PPP理念中,一方面是PPP本身的业态;另一方面是通过PPP推动整个雄安新区可持续的发展。

需要解决的问题也有几点:如竞争不充分,风险未有效转移;政府过度承诺增加财政风险;过度使用PPP。我认为在推进过程中,一定会出现这样那样的困难,或者意想不到的情况,这些都很正常,一定要有勇气和信心。最近从中央到地方在各个领域中,都加大了政策方面的支持力度。

“新时代、新思想、新气象”,希望本次活动能够让PPP模式为未来雄安新区建设提供更多新的思路。谢谢大家。


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