PPP重启回暖信号，合力专项债撬动地方投资
来源：时代财经
时代周报记者：谢洋
基建大年，PPP这艘逾14万亿元体量的庞大船舰或将再次转变航道。
10月29日，在由财政部等联合主办的“2019年第五届中国PPP发展(融资)论坛”上，财政部副部长邹加怡提及创新PPP融资模式时表示，将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应；同时创新多元化融资模式，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与等。
“ppp已经冷却了很长一段时间，此次论坛，对于恢复各方对ppp的信心是一个明确信号。”北京大岳咨询有限公司董事长金永祥在接受时代周报记者采访时表示，“预计未来ppp会产生一些新的特点，比如ppp跟专项债的结合。在过去一年多的时间里，高层其实并不是特别支持这么做，但现在看来，未来它们之间的结合可能是一种必然的趋势。”
此前一天，财政部政府和社会资本合作中心发布《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报》显示，2014年以来，管理库项目累计9249个、投资额14.1万亿元；落地项目累计6039个、投资额9.2万亿元，落地率65.3%。
其中，贵州、云南、四川、浙江与河南分别位居投资额前五，合计占入库项目总投资额的37.2%；从行业来看，以交通运输、市政工程、城镇综合开发、生态建设环境和环境保护、旅游5大行业为主，合计占管理库项目总投资额的84.3%。
取代浙江，四川升至PPP投资额第三位
财政部政府和社会资本合作中心数据显示，今年前三季度，管理库净增入库项目595个、投资额9134亿元；净增落地项目1348个、投资额2万亿元。对比去年同期数据，2018年前三季度，管理库新增项目1152个、投资额1.5万亿元；新增落地项目1360个、投资额1.7万亿元。
虽然落地项目的个数与投资额均上升，但与去年同期相比，今年PPP的净增入库项目足足减少了557个，下滑率达48.3%。
金永祥向时代周报记者分析指出，今年以来新增PPP项目减少，落地项目增加，事实上是因为过去几年内积累了很多项目，“从2016年至今，PPP积累的项目数量非常庞大，如今这些项目都要逐渐落地。此外，许多项目现在已经进入实施阶段，包括绩效管理在内的合同管理已经成为各地实施机构面临的中心工作。”
与此同时，PPP发展亦呈现区域和领域分化趋势。
数据显示，去年同期PPP投资额累计排行前三的地区分别是贵州、云南和浙江，但自去年三季度以来，四川PPP项目上升迅速，投资额累计增长2325亿元。截至今年三季度，管理库累计投资额排行前五的地区分别为贵州、云南、四川、浙江与河南，分别为1.2万亿元、1.1万亿元、1万亿元、9749亿元和9505亿元。
时代周报记者梳理发现，过去五年中，以贵州、云南和四川为代表的西南省份一直是PPP项目的重镇。2019年中，基建投资被寄予托底经济增速的厚望，西南三省也因此一直保持着较高的固定资产投资增速——今年1-9月份，贵州、云南、四川的固投同比增速分别为5.8%、9.3%和10%，均高于同期全国平均增速5.4%。
交通银行金融研究中心首席研究员唐建伟此前接受时代周报记者采访时指出，中西部地区基建设施建设的饱和度相对较低，因此政府的着力点还是在基建，“从经济增长结构上看，更依赖投资来拉动”。前三季度地区GDP增速中，上述省份亦名列前茅，分别为8.7%、8.8%和7.8%。
此外，PPP项目的行业投向也有所变化。此前，市政工程、交通运输和城镇综合开发一直是PPP项目的重头戏。截至去年三季度，就PPP投资额累计而言，交通运输占比28.4%，略低于市政工程的30.4%，但今年三季度末的数据显示，交通运输以31%的占比在PPP行业中位居第一。
行业变化的轨迹与今年基建的领域投向吻合。国家统计局数据显示，今年1-9月份，铁路运输业投资增长9.8%，增速回落1.2个百分点；道路运输业投资增长7.9%，增速加快0.2个百分点。而在发改委今年已经披露的22个基建项目中，铁路和机场依旧是重要组成部分，分别为12个和7个。
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军在接受时代周报记者采访时指出，从今年基建投资的资金来源上看，专项债及社会资本(PPP)将是政府融资层面的重要补充。
结合专项债，合力撬动地方投资
多年来，城投债、地方债、PPP等作为政府的融资手段，如潮水般经历了前后起伏。
自2017年下半年开始，PPP从自由发展逐渐进入严监管时代，金融机构对PPP的态度逐渐谨慎。2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、去年4月28日，财政部再发《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》。与此同时，多轮PPP项目清库。
“PPP项目涉及的风险种类多、风险爆发后果严重，项目各方应根据项目的实施阶段建立长期和动态的公平合理风险分担机制。”清华大学PPP研究中心首席专家王守清向时代周报记者表示。
野蛮生长的PPP步入冬眠之时，专项债逐步变成地方政府融资的主要手段。
财政部数据显示，今年1-9月，全国发行地方政府债券41822亿元。其中，发行一般债券16676亿元，发行专项债券25146亿元；按用途划分，发行新增债券30367亿元(包括新增一般债券9070亿元、新增专项债券21297亿元)，发行置换债券和再融资债券11455亿元。
在金永祥看来，除了防范债务风险、政策波动等因素外，专项债亦成为推进PPP的阻力之一。“今年的重头戏是专项债，在政策竞争的情况下，PPP显然处于不利地位。例如允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金、也可以借新还旧等，但PPP都不可以。今年PPP新增入库项目投资额同比下滑，也是因为部分原先想使用PPP的项目转向了专项债。”
这也是PPP在部分省份发展较快的原因。以上文提及的西南三省为例，“债务相对严重的省份，每年获批的地方债额度不多，拉动基建更多地依靠PPP项目。”金永祥指出。
经济下行压力加大，拉动地方投资，专项债与PPP如何由博弈转向结合？在财政部主办的第五届中国PPP发展(融资)论坛上，国务院参事室特约研究员娄洪指出，统筹发挥专项债的资金成本优势和PPP的项目管理优势，可以解决项目储备不足、论证不强、管理不精、融资难融资贵等问题，实现优势互补、促进提质增效。对此，娄洪建议：一是将专项债作为PPP的资本金；二是对项目进行合理切块；三是运用PPP盘活存量资产。
“PPP要经过审批、核准或备案、以及可行性论证等程序，相比之下，使用专项债的规定则没有那么严格”，金永祥进一步指出，“PPP和专项债各有优缺点。专项债融资快，但是过程比较粗糙；PPP运作相对规范，经过这几年的发展已经逐渐成熟，能够在很大程度上提高社会效率，有利于科学决策，但是融资方面则受政策限制。如果能把两者结合起来，将更有利于扩大投资和稳增长。”
娄洪：可考虑将专项债作为PPP项目的资本金
作者：赵白执南
2019-10-30 来源：中国证券报·中证网
中证网讯（记者 赵白执南）国务院参事室特约研究员娄洪30日在“第五届中国PPP发展（融资）论坛”上表示，目前还没有明确专项债和PPP结合的方式，提出三点建议供探讨研究：可考虑将专项债作为PPP项目资本金；对PPP项目进行合理切块；运用PPP盘活存量资产。
一是考虑将专项债作为PPP的资本金。资本金不足是导致PPP项目落地难的一个重要原因。在专项债项目条件具备的情况下，将专项债作为政府方的资本金，可能能够加快项目实施进度，早日建成社会经济效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目。
二是可以考虑对项目进行合理切块，对城市规模大、内容较为复杂的项目，可以按照项目内容运营性强弱进行划分，运营性较弱的部分由政府采取专项债形式进行建设，运营性较强的部分由政府和市场合作，采用PPP方式实施，从而降低财政总体负担，提高财政综合效益。
这当中也面临一个挑战，基础设施投资具有项目不可分割性、资金投入不可分割性的重要性质，需要各方合作完善机制，满足这种不可分割性。
三是考虑运用PPP盘活存量资产。从以往经验来看，一些政府直接投资的项目，后续可能因为缺少对运营维护的统筹考虑，或者专业性不强，导致项目实施效率不高，可以在专项债项目建设完成后，引入专业的社会资本方，解决机制、资金、技术管理等方面的问题，同时让政府投资者重点加强项目监管和绩效付费，实现政府和市场权责的科学划分。
来源：杨老师的基建课堂
作者：杨晓怿
财政部副部长邹加怡昨日在财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办的“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”上表示，要以制度、标准和政策体系建设引领PPP高质量发展，加快推动PPP条例出台，统一顶层设计；探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式。
此外，财政部政府和社会资本合作中心主任焦小平表示，PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力。另外，专项债主要解决政府投资资金不足，PPP则着重支出侧管理，两者统筹协调有利于财政管理更加高效。
那么，专项债与PPP如何结合使用呢？
组合一：拆分项目，按需使用
众所周知，PPP模式最适宜的是有一定现金流、但需要政府缺口补助、有一定公益性质的准经营性项目，由于政府投融资体制的尚未厘清，PPP模式承担了一部分无现金流、纯公益性项目的融资功能。此后，财政部进行了多轮监管、整改，要求新入库项目必须有现金流，为了应对监管，部分PPP项目进一步异化，将土地类收益与PPP项目相结合，或者将无现金流与有现金流的项目打包，造成了许多问题。
地方专项债的出现，有助于分清PPP与专项债的边界，即再次划分PPP项目的范围，与土地收益挂钩的项目转为专项债项目，而依靠项目现金流、仅需要财政进行缺口性补助的项目，则采用PPP模式。
如某产业园区项目，过去是采用PPP模式整体实施，项目投融资、财政支出压力都很大，并且与土地收益挂钩，每年以产业服务费等名目支付至项目公司。而在如今，则可以拆分项目，将园区基础设施等与土地挂钩的项目采用专项债模式，降低融资成本，并且这部分项目完全不需要PPP模式如此之长的期限；至于园区的供水、污水、停车、园区运营等子项目则采用PPP模式，通过市场化降低项目的运营成本，对于政府来说也仅需要承担缺口性的补助，是对财政整体压力最小的方案；对于政府深化改革来说，是降低项目运维与融资的关联，进一步推进基础设施与公共服务运维的市场化。
组合二：专项债作为PPP项目中的政府投资
九月国常会后，专项债禁止了土地类的债券，原本的半壁江山被砍，许多地方政府一片茫然，不让报土地类债券，哪里有那么多资金自平衡的项目呢？
但PPP项目还真可以，虽然收益不咋地，商业银行看不上，但是实现资金自平衡是完全没有问题的。如今许多地方政府找不出能申报专项债的项目，而PPP项目又苦于融资难无法落地，如果将PPP项目申报专项债，问题便迎刃而解。
如某地方水环境治理项目，项目总投资10亿，政府持股10%、社会资本持股90%；地方政府将此项目申报专项债3亿元，作为项目的债务性资金，逐年通过项目收益来偿还专项债本息，既降低了PPP项目的融资成本，又提高了社会资本的参与意愿。
组合三：专项债作为PPP项目资本金
之前宣布，专项债可以作为项目资本金，那么专项债是否可以作为PPP项目的资本金呢？答案是可以的，并没有与现行的法律法规相冲突，因为“不得以债务性资金充当资本金”显然是用来约束社会资本，降低公益性PPP项目的风险的，至于政府投资则不在此之列。
因此，只要不超过财政部规定的比例，专项债资金完全可以作为政府投资部分，作为PPP项目的资本金；当然，只限于重大项目。某种程度上来说，专项债作为项目资本金只是一种资本金比例定向降低的措施手段，而非真正的取消资本金制度。
就目前的情况而言，专项债与PPP都是国家调控地方项目的一种措施手段，只要管好总量、设置好科学的条款，组合使用是可以起到1+1大于2的效果，至于地方如何用好这些措施手段，就要好好动一动脑筋了。
财政部党组成员、副部长邹加怡在第五届中国PPP发展（融资）论坛上的致辞
来源：财政部PPPP中心 道PPP
规范协同创新，推动PPP事业高质量发展
财政部党组成员、副部长邹加怡致辞
尊敬的樊友山副主席、黄强副省长，各位嘉宾，女士们、先生们：
早上好！很高兴与大家一起出席第五届中国PPP发展（融资）论坛，深入探讨贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深化供给侧结构性改革，促进PPP高质量发展。我代表财政部，对全国工商联、河南省委省政府给予论坛的支持表示衷心的感谢！借此机会，我与大家交流三个方面的看法：
一、深化公共服务市场化社会化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化
PPP是落实党的十八届三中全会全面深化改革、推进国家治理现代化的一项具体举措，通过放宽市场准入、鼓励竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等，创新公共服务供给模式，激发市场活力和社会创造力，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革，丰富多样化高质量公共服务供给方式，满足人们对美好生活的需求。
五年多来，财政部会同各相关部门，按照党中央国务院的决策部署，立足我国基本国情和发展阶段，学习借鉴国际经验，通过系统制度设计、全面能力建设、示范项目推广和务实国际合作等，实现了改革的阶段性目标，初步建立了统一、规范、透明、高效的PPP市场。
根据全国PPP综合信息平台统计，截至2019年9月底，累计有PPP项目9,249个、投资额14.1万亿元，涵盖19个领域，其中开工建设项目3,559个、投资额5.3万亿元，充分发挥了PPP稳增长、补短板、惠民生的作用，增强了人民的获得感和幸福感。同时，PPP也发挥了促改革的作用，为民营企业发展提供了新机遇，为经济发展提供了新动能。
中国PPP改革实践得到了国际社会的广泛认可和高度评价，《世界银行2018年度PPP采购报告》认定中国的PPP制度和实践处于世界中上水平。
在国际层面，我们积极参与国际治理，加强APEC、G20、金砖国家等多边合作治理机制下的PPP最佳实践交流，支持联合国《PPP立法指南》修订，建立亚太经社会、非洲经委会PPP合作网络，促进区域内政策交流、知识分享和项目对接。深化与世行、亚行、亚投行、新开发银行等国际金融机构合作，促进融资多元化。与俄罗斯、英国、加拿大、韩国、美国及“一带一路”沿线国家等保持交流互鉴，支持“一带一路”建设。
二、讲规矩守底线控风险，坚持PPP事业可持续发展
在PPP改革过程当中，也出现了一些值得注意的倾向。比如，变相增加地方政府债务、把不具备条件的项目包装成PPP等。为了打好防范化解重大风险攻坚战，财政部坚决贯彻落实党中央国务院决策部署，坚持问题导向，多措并举，强化监管，严控风险，促进PPP事业可持续发展。
（一）坚守改革初心，增强底线思维
财政部出台了一系列政策，指出乱象、划出红线、从严监管。一是明确正负面清单，严防政府隐性债务；二是严格新项目入库标准，规范监管措施；三是细化资本金管理，规范市场主体投融资行为；四是强调运营产出导向，建立全生命周期绩效管理机制。
（二）强化监管举措，防范财政风险
一是开展专项整顿清理工作。2018年初至今年9月底，共对3,586个项目实施退库处理，分类处置173个示范项目，清退48个咨询机构和19名入库专家。二是加强财政支出责任管理。建立中央、省、市、县一体化财政支出责任动态监测和预警系统，实现实时联防联控管理。三是把PPP财政风险控制在合理区间。目前，全国2,602个已经实施PPP项目的地区中，99.3%的地区各年度财承比例均保持在10%以下；仅19个地区超出财承管理红线。
（三）保障项目质量，提高发展效率
一是加强项目入库培训，提高管理库项目质量。二是深化全生命周期管理，提高项目投资建设运营一体化效率。三是全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，保障各类市场主体平等参与。四是优化提升全国PPP综合信息平台，加强透明度建设。五是推进资产交易创新，提高资产流动性。
（四）压实各方责任，合作共赢发展
PPP涉及政府、市场和公众等不同参与方，各方面责、权、利的平衡非常重要。一是完善风险分担机制，科学划分政府与市场权责。二是加强与预算管理的衔接，将合同约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划。三是提高社会资本长期投资和社会责任意识，防止公共服务的异化暴利倾向。四是提高金融机构风险分担意识，加大支持实体经济力度。五是加强行业自律，严格对咨询机构和专家的监督问责。
三、以高质量发展为导向，进一步深化PPP改革
在PPP发展新阶段，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“尽力而为、量力而行”的原则和绩效财政导向，加大高质量公共服务的供给。
（一）以制度、标准和政策体系建设，引领PPP高质量发展
有高标准才有高质量。要加快推动PPP条例出台，统一顶层设计，发挥改革系统协同效应。加强部门间的沟通和协调，细化隐性债务认定标准，支持规范PPP项目发展，稳定市场预期。按照“放管服”改革要求，完善政策体系，简化操作流程，加强统筹能力，实现精准发力。尽快更新PPP操作指南、财政承受能力论证指引、物有所值评价指引，出台项目绩效管理指引、风险管理指引和污水垃圾领域的标准化合同。加强税收、土地、会计、资产管理等配套政策研究。加强项目储备工作，做好与国家重大发展规划、各类专项规划的衔接，做到储备一批、开发一批、落地一批。
（二）加强项目全生命周期管理，提高PPP风险防控能力
加大全国PPP综合信息平台信息公开力度，优化政府监管、信息披露和服务市场功能，推进“互联网+监管”。严把前期论证、项目采购、合同管理、绩效付费等关口，确保项目全生命周期管理落实到位。严格项目公司管理，防控企业财务风险，提升项目运营维护管理水平。协同财政金融风险管理，消除系统性风险隐患。推出一批正反面典型案例，强化规范引导和以案促改。
（三）优化营商环境，为PPP高质量发展创造条件
加大履约信息公开和失信联合惩戒力度，将PPP项目履约情况纳入营商环境建设范畴，建设诚信守约的信用环境。目前大量PPP项目已经进入付费期，政府要带头践诺履约，凡是合法合规、达到绩效标准的，政府必须按约定付费。加强采购管理，加大对违规设置歧视条款的监督问责，鼓励民营企业、外资参与。加强调查研究，坚持问题导向，对PPP的痛点、难点问题进行深入研判，提高政策支持精准度。加大对政府、市场主体、咨询机构等培训力度，深化改革意识，提高担当能力。
（四）创新融资模式，用好政府市场两个资源
鼓励体制机制模式创新，统筹用好政府与市场、存量与增量、预算与资产等资源，提高整体经济效率。探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。创新多元化融资模式，加大中国PPP基金股权投资力度，鼓励保险资金参与。推广“项目融资”模式，加大资产证券化推行力度，缓解融资难、融资贵等问题。
（五）深化务实国际合作，助力“一带一路”建设
积极参与全球治理，加强交流互鉴，分享创新实践。加强与联合国相关机构的合作，推动实现可持续发展目标。加强双边合作，促进基础设施市场相互开放，便利国际投资贸易。创新多边开发银行、政府发展银行、商业金融机构联合融资模式，加快“一带一路”项目落地。
女士们、先生们，同志们，
促进PPP改革高质量发展是贯彻党中央新发展理念的重要方面，是发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用相结合的具体实践，让我们共同努力，把这项工作做好。
最后，预祝本届论坛圆满成功！祝大家身体健康、工作顺利！谢谢！
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！