近日,中国资产评估协会颁布《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(下称"《操作指引》")。该《操作指引》基于资产评估的理论基础及评估机构专业优势,对评估机构在政府和社会资本合作(PPP)项目全过程中的资产评估及相关咨询业务作出了较为全面、系统的规范。
其以价值思维作为逻辑起点,以期能够维护PPP项目各相关当事方合法权益,促进PPP模式的有效实施与推广。这必将推动PPP项目健康可持续发展。
价值思维贯穿项目全生命周期
价值思维,是一种以价值驱动、价值创造、价值实现作为衡量尺度、决策依据和评价标准的思维方式,广泛运用于企业战略管理和运营决策当中。
在基础设施和公共服务项目中,政府传统采购模式更多地显现出价格思维的特征。在PPP采购模式下,政府与社会资本间的合作方式及其内在特征,客观上要求运用价值思维作出指引。采用此采购模式,其全生产周期的整合要求、鼓励创新的机制以及合理的风险分配与风险转移等目标,迫切需要运用价值思维进行合作决策。
从深层次看,价值思维在项目中的运用具有深厚的理论基础,主要有均衡价格理论、协同效应理论和风险理论等。此外,不仅可以从政府视角运用价值思维,也可以从社会资本角度看待价值思维问题。价值思维是贯穿PPP项目全生命周期的一条主线。
《操作指引》较为深刻和系统地反映了价值思维对PPP项目的本质要求。《操作指引》以全生命周期过程涉及的5个阶段作为时序,依次对项目识别、准备、采购、执行和移交阶段资产评估及相关咨询业务的基本操作要求进行阐述,并重点对实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证、尽职调查、中期评估、绩效评价及评估具体要求作了细化。《操作指引》的内容体系与贯穿项目全过程的价值思维紧密关联,将价值思维对项目全生命周期各环节的客观要求转化为具体行为指南,特别是各环节中涉及定量分析和量化测算的事项,对价值思维的固有规律更是体现得淋漓尽致。比如,贯穿项目五大环节的物有所值评价;实施方案中的风险分配框架、调价机制、财务测算;中期评估;绩效评价;项目收益权价值评估;存量项目的评估方法及其评估值与其物有所值评价的相互影响关系等,均具体运用价值思维,使政府和社会资本的合作机制具有整体性和全局化特征,避免出现对合作价值造成侵蚀的阶段性、局部化等短视行为。
尽管《操作指引》对价值思维的吸收和利用,主要系基于政府方的视角而阐发,但价值思维作为一种思想方法同样适用于社会资本。《操作指引》中社会资本方响应文件的制定、绩效评价、PPP存量项目评估和项目收益权价值评估等方面,也都体现了价值思维对社会资本方的指引作用。此外,对价值思维运用于PPP项目 所具有的三大理论基础—— —均衡价格理论、协同效应理论和风险理论,《操作指引》也分别作出了呼应和表述。例如,在政府付费模式和可行性缺口补助模式下计算政府付费数额的方法及项目对潜在竞争程度的要求,是均衡价格理论的一种具体体现。在PPP模式下,政府方实现物有所值的目标及社会资本在合作中获得价值增量,均源于政府与社会资本合作过程中产生的协同效应,协同效应理论对项目具有"追根溯源"的作用。风险理论对《操作指引》的影响更为具体和深远,调价机制的建立、运营补贴金额的计算及物有所值定量评价中风险成本量化和折现率确定等,都是以风险理论作为根基的。
《操作指引》对价值思维作了较为深入和全面的体现。价值思维是贯穿PPP项目全生命周期的中心线。其不仅有助于政府方以全局视角正确选择基础设施和公共服务的采购模式,而且有利于社会资本降低投资风险、提高投资收益水平,还具备扎实的理论基础。带有价值思维清晰印记的《操作指引》颁布,势必推动PPP项目更好发展,促进政府和社会资本方合作共赢。政府方和社会资本方的两个视角
在PPP采购模式中,以价值思维作为行动指南和决策方法,不仅是政府方的客观要求,也是社会资本方的必然选择。因此,对价值思维的贯彻和执行,有着政府 方和社会资本方这两个不同的视角。
对于政府方而言,采用PPP采购模式是否创造和实现了价值,是通过对比项目全生命周期中传统采购模式和PPP采购模式下政府方承担的现金流折现值而作为判断的,如果PPP采购模式下政府方承担的现金流折现值大于传统采购模式下政府方承担的现金流折现值,则说明采用PPP采购模式对于政府方而言是物有所值的。因此,政府方的价值思维汇集于物有所值评价过程中。
《操作指引》鲜明地呈现出物有所值定量评价所处的重要地位,不仅较为完整地对物有所值定量评价的具体操作要求作出规范,而且在PPP项目实施过程中也要求运用物有所值定量评价的思维或方法解决具体问题,比如,在项目中期评估、绩效评价、合同变更、价格调整等过程中,均需借助物有所值定量评价方法或评价结论,以验证政府方采用PPP采购模式是否实现了价值。
对于社会资本方而言,建设和运营PPP项目是否能够创造价值和实现价值,主要可通过以下两种方法或以下两种方法的组合进行判断或检验:一是当PPP项目未来现金流一定时,通过对比内含报酬率和期望报酬率而作出判断;二是当期望报酬率与内含报酬率相等且保持不变时,通过对比实际现金流和期望现金流而作出判断。
(作者单位:厦门市大学资产评估土地房地产估价有限公司)
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