【土地综合开发】浅谈PPP模式在土地一级开发中的运用

文｜ 招融智库    招融宝分析师何晓燕

政府和社会资本合作模式即当下国家力推的PPP模式，是指政府与社会资本在基础设施和公告服务领域建立的一种长期合作关系。随着国家各部委关于这一模式的一系列文件相继出台，如何将PPP模式运用到土地一级开发中成为一个热点讨论话题。

　　其实这种实践并不是新鲜事，最为人所知的案例即是汕头市政府与中信集团合作的中信滨海新城项目，项目以汕头市海湾隧道项目为重点，辐射开发土地规划面积168平方公里，总投资预计超过500亿元。政企合作框架下的土地综合开发（被部分专家命名为CLDP模式）被认为是遵照PPP原则进行土地一级开发和基础设施、公共服务设施建设、运营模式的新探索。其实，招融宝线下策划团队从2010年起就开始了类似的探索实践。

　　在土地一级开发过程中，需要巨大的资金支持，地方政府需要引入社会资本参与，企业通过政府授权程序取得开发主体资格后，在授权范围内进行土地一级开发，并根据与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得投资成本及收益，政府将经过一级开发整理后的土地进行出让，获得土地出让收入；另一方面，通过BT或BOT模式，企业（有时候可能是该区域土地一级开发的同一企业）通过政府授权程序取得区域范围内基础设施设施的建设运营，通过运营产生的收入或与政府之间关于项目成本收益支付的约定获得投资成本及收益。

　　企业提供一级开发资金及基础设施建设资金，构成政府负债，政府需要通过财政资金或基础设施等运营收益偿还，而土地出让收入是地方政府财政资金的主要来源，地方政府往往会在土地完成一级开发后，将地块使用权出让后形成的出让收入作为基础设施投资的主要资金来源，这就是通常所说的“土地财政”模式。

　　不难发现，在传统模式中，土地一级开发与基础设施建设是相分离的。即使从事片区内土地一级开发与基础设施建设的为同一企业，但二者并无法律上的关联，是两个不同的实施步骤。

　　土地财政模式本质上是城市基础设施建设的融资模式，其发挥过的作用是不容抹灭的，然而这种模式的弊端也是显而易见的。2010年以来，中央政府出台了一系列规范地方政府举债方式的通知。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发(2014)43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发(2014)45号）等，严格控制地方政府负债规模，规范地方政府举债方式，同时限制了BT的适用范围。

　　招融宝的策划团队之所以在2010年的时候就开始尝试在土地一级开发中运用PPP与当时接触到湖北某县的一个项目有着密切关系。当时该县有约300多亩土地需要进行一级开发没有资金，地块周边规划的道路建设也没有资金，也没有意向投资人。这是很常见的一个土地一级开发项目及基础设施建设项目。招融宝策划人员在接触这个项目时，首次将土地一级开发与基础设施建设项目整合在一起。364亩土地收储需要资金7000万，配套的2.4公里道路建设造价约2700万。意向投资商参与其中，政府、策划机构、企业三方共同参与，设计项目实施方案。投资商为政府提供土地收储的资金，同时作为2.4公里道路建设的投资主体，道路建设工程仍采取公开招投标（该客户可能是施工方也可能不是），在土地收储完成之后，地块使用权以公开形式出让。政府支付投资客户前期投入成本（9700万），另外，投资人还将获得使用权出让溢价部分（即超出前期成本价的部分）30%的收益。虽然项目构成相对简单、周期短，收益测算等相对容易，但其将PPP运作思路运用到土地一级开发中的设计思路值得借鉴。之后，招融宝陆续策划了一系列类似项目，有类似的土地综合开发项目，也有涉及整个新区开发的大型项目。　　

　　运用这一思路进行土地一级开发最大的优势在于能够有效缓解地方政府负债压力。传统模式下，政府采用BT或BOT及其他模式下进行基础设施设施建设，企业提供资金，构成了一笔政府负债，政府最终需通过财政资金或基础设施运营收入偿还。在这种新型模式下，土地一级开发与基础设施建设投资捆绑，通过项目用地土地出让收入进行补偿，一定程度上减少或避免了政府在项目之外另行拨付财政资金而形成的政府负债。在招融宝的实践中，采取了投资方兜底获取土地使用权的做法，进一步化解了地方债务。

另一个明显优势即是该模式能够有效提高运作效率及质量。投资人高水准的基础设施建设运营水平将拉升项目用地的整体品质，有利于项目用地范围内储备土地的出让，在这种思路指导下，企业作为享有对项目整体的投资收益权，拥有了内在经济激励，也必将有利于提高片区内土地一级开发和基础设施建设运营的整体效率。

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