其实，在微观上，政府和社会资本合作（PPP）模式是一种融资机制或工具，这样理解没有什么问题，也是符合PPP发展史实的。但对于PPP功能或本质的理解仅限于此，显然是不够的。在宏观上来看，PPP还是一种社会治理工具。
我国PPP实践中存在的许多问题与人们对PPP的认识片面有很大关系。在经济下行压力加大，财政收入增幅不断下降的情况下，地方政府很容易将解决当前财政支出压力问题放在第一位，因此，只看到PPP的融资功能，把PPP当成一棵“摇钱树”。
其实，20世纪80年代初期，我国已经有了以BOT等方式开展的PPP实践活动，并在1997年到达其发展的顶峰。
融资只是PPP的基本功能
将PPP作为融资工具使用是许多国家推广或引入PPP模式的最原始、最直接的动力。因为对于财力紧张的国家而言，利用私人部门的力量从事基础设施建设或提供公共服务是缓解财政支出压力的一种重要途经和措施。
同时，在很多国家，PPP就是政府的一种“表外”融资工具，PPP项下的债务无需反映在政府的资产负债表上。这种既能缓解财政压力，又能“美化”政府资产负债表的方式，自然很受青睐。
但将PPP作为政府“表外”融资工具的做法，在一些国家已受到限制。例如，在欧盟，为了促使成员国执行稳健的财政政策，专门制定了成员国赤字率应保持在3%以内、负债率不得超过60%的《过度赤字准则》。但要满足该准则的要求，对财政经济形势不好的国家并非易事，于是，在欧盟成员国中，出现了利用PPP将公共投资项目从政府账户“腾挪”至私人资产负债表的倾向，以规避欧盟的监管。
为了堵住此漏洞，2004年欧盟规定只有同时满足下述两个条件，PPP项目资产才可不记入政府的资产负债表（即可做“表外”处理）：一是私人部门承担项目施工风险；二是私人部门至少承担可用性风险或需求风险中的任一风险。但当上述两个条件都不满足或只有一个条件被满足时，PPP项目资产均需要记入政府的资产负债表（即需做“表内”处理），相应的债务也要受到欧盟的监管。
PPP是完善社会治理体系的工具
在传统的社会管理模式下，政府主要靠行政性“命令+控制”的方式来履行其职能。而随着经济社会的发展，传统的管理模式已不能适应形势发展的需要，因此，建立现代社会治理体系迫在眉睫。
与传统的自上而下、单向的政府管理行为相比，现代治理理念更强调管理者与被管理者之间的双向互动关系，更为注重后者参与社会管理的过程。由于PPP本身内涵了“平等协商、风险共担、利益共享”等基本理念，所以，PPP天然是现代社会治理体系的组成部分，而且也是完善现代社会治理体系的重要工具。
全球化、科技革命、新产业革命，尤其是网络通讯技术的飞速发展等因素正推动着政府、社会、市场三者关系的重构。特别是进入21世纪后，社会的网络化发展使得公共部门与私人部门在纵向与横向上的边界变得日趋模糊，政府与私人部门的相互依赖程度不断增加，双方之间的合作与共同决策意愿迅速上升，一个多中心、多层级的治理体系正在形成之中。
利用PPP模式，政府可实现由“划桨”向“掌舵”角色的转变，将公共服务交由市场和社会力量承办，政府可聚焦监管性职能，引导市场为实现公共利益的目标服务。
对PPP的认识需再深化
根据亚洲开发银行的分析，1997年的PPP投资规模占到GDP的1.4%，政府支出的10.5%，而在随后的10年，PPP投资则呈持续下滑的趋势。可见，我国早期的PPP实践经历了一种“抛物线”式的发展轨迹。这与20世纪90年代末期亚洲金融危机、2008年欧美金融危机爆发后政府加大投资，以及地方政府依靠“土地财政”和平台公司从事基础设施建设等有很大关系。
相反，如果从社会治理工具的角度来认识PPP，那么，政府推广PPP的出发点就不再是单纯地利用其融资功能了，而是如何与社会资本建立长期稳定的合作关系，以推动行政管理体制改革、创新公共服务供给机制，促进社会、经济、环境的和谐发展，并实现“物有所值”。
融资只是一个技术性问题，在短期内可能会得到解决，有起点，也有终点。而治理则是一个制度性问题，需要长期地加以探索和完善，有起点，但不一定有终点。现在又有多少地方政府和社会资本会从社会治理方式这个角度考虑双方之间的合作呢？所以，如何进一步提高对PPP的认识，直接关系到PPP推广工作的进度与质量。
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