【精典回放】民营企业能否顺利接棒PPP?


来自:新七公政信     发表于:2019-12-24 12:12:37     浏览:576次
定义和版权说明◆◆本文“筹资”的定义,是指地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】,仅代表新七公政信在理论研究上的看法。欢迎个人转发,谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。


PPP项目的参与主体主要有政府部门、社会资本和金融机构。随着PPP领域的高速发展,较为简单的PPP项目已逐步实施,带来的是未来PPP技术的日趋复杂,地方政府,尤其是区县级地方政府,并没有额外财力和人力投入于PPP领域研究,如果能够理解项目法律架构、高效发挥政府职能、承担政府相应风险,特别是,如果能够因地制宜地甄别社会资本的建议,来发起PPP项目,同时把财承空间省着点儿花,就已经相当不易了,很难在PPP项目中成为中坚力量和发挥领导作用。PPP项目中政府部门和金融机构的职责与其本来应有的社会职责是同一的,而社会资本则应担起主要投资人、牵头协调人的重要作用。为了叙述的方便,这里将社会资本和为PPP项目而独资、合资(包括与政府授权单位合资)设立的PPP项目公司放在一起讨论。



一、运营、投融、协调能力


作为PPP项目各方中兼具灵活可变特点和获取超额利润机会的唯一一方,凡是PPP项目应有的,而政府部门和金融机构不能够或不应当承担的其他职责,都只能,而且必须由社会资本方来承担:
(一)项目运营能力
         毫无疑义的,社会资本投资人首先必须具有PPP项目所须要的项目运营管理能力以及必要的建设、制造技术。


(二) 主要投融能力


一家或多家社会资本投资人应具有承担PPP项目主要投资份额的资金实力,同样的,亦应具有融资能力。


(三) 总体协调能力


社会资本投资人应具有PPP项目所需的总体协调能力,包括分析解读国家政策、设计项目总体架构、协调项目审批程序、沟通项目公司的出资组建、股权安排、分工分配、退出机制等。


总体协调能力,是社会资本方应当具有的最重要能力,没有之一。项目技术和投融能力都可以采用外购或合作的方式来获取,但总体协调能力,不是在短期内通过任何手段可以完全弥补的。举例来说,在地方政府不了解中央政策、缺少项目架构设计经验,审批遇到障碍需要调整项目结构,金融机构对项目风险存在顾虑,地方政府发生违约行为等诸多关键时刻,社会资本方能否轻而易举地解决问题?多家社会资本投资人可以分工负责投资、融资、建造、管理、销售、协调、法务等多个职责。当然,这需要科学合理的分工配合机制、利润分配机制和风险分担机制。包括金融机构在内的一部分咨询力量,能够起到PPP管理技术方面的顾问咨询作用。


缺少这些能力,PPP项目就不能运转下去;换言之,如果社会资本方不具备这些能力,就不要勉强参与PPP项目。现有项目的运营和融资困难,究其根源,基本上是来自于这一方向。
二、微利观念破坏PPP发展PPP进入推广阶段以来,遭遇的最有害观点莫过于“PPP项目应保持微利”、“防暴利”。项目收益本应该与风险成正比,预期项目风险大,就必须有足够大的预期收益来对应,否则项目就不可能健康地运行下去。社会资本主体是PPP项目中承担责任和风险最大的参与方,因此社会资本当然有理由争取获得高额甚至超额利润的可能性。随着简单类型PPP项目已逐步实施,未来PPP项目复杂程度和风险水平的逐渐增加,这种趋势将愈加明显;或者相反的,不顾及项目风险状况而人为压低利润水平,则将会导致对于PPP发展的扼杀。利润水平低下,也是造成社会资本抵御风险、获取融资、研发创新等多项能力难以有效提升的主要原因,是破坏PPP发展的主要外在因素。当前PPP领域,社会资本尚未走上领导地位的主要原因亦在于此。项目本身盈利性弱和财承压力,是PPP项目平均利润水平低下的客观原因。因此,努力发掘项目盈利性,才是PPP发展的根本所在。


三、民营企业能否顺利接棒


民营企业能否顺利接棒?一度成为2017年192号文[i]出台后的热议话题,抛开话题本身的歧视性不谈,具备了项目运营、投融、协调能力的任何企业,都能参与PPP项目并有望获得优异成绩。

具备这样能力的民营企业并非没有,只不过是家数不多而已。相反地,不具备能力的企业,再出一百个192号文件,仍然难以接棒。

另一方面,在PPP行业的不同分类中,民营企业的适应性表现出了很大的差异,君不见长期位居前列的不正是民营企业么,这也从侧面说明了PPP项目成功与否,取决于运营主体的能力,而不是所有制形式。




四、平台混改有望后发先至


通过混改引入非公资本,能够弥补转型平台公司自有资金不足,同时构建起真正有效的法人治理结构,有效约束行政干预,充分发挥资本所具有的收益性特征,改善转型平台公司经营机制僵化和驱动不足的问题,创新市场化激励机制。二三线城市转型平台公司业务,一方面是建设施工和房产开发,技术壁垒不高,另一方面是园区开发和招商引资,水平差距不大,全国基本在同一起跑线上;难点主要在于创新融资和合规掌控,非公资本在这些领域并不处于劣势,加上其与生俱来的机制灵活、熟悉所在地等诸多优势,促使混改有望成为二三线城市新型城镇化建设实现后发先至的快捷方式。


五、双角色主体和合理回报


对于法律并未禁止的部分类双角色主体情形,既然相关单位和其他股东们清楚类双角色主体有其获得超额利润的可能性,当然会赋予他更多的风险和责任;法律并未禁止的部分类双角色主体情形,并没有干扰其他投标竞争者而获取不正当收益;类双角色主体没有法定的优先退出机制,亦不应该有。


随着PPP萌芽开始呈现成熟特征,诸多社会资本逐渐表现出了强大的适应性和生命力,稳居PPP市场前茅,正在逐步成为PPP市场的中流砥柱。



[i]  192号文:关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知(国资发财管[2017]192)



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