作为国家治理基石的审计监督,如何积极参与并发挥好监督职能作用

当前，政府和社会资本合作模式（Public—Private Partnership，简称PPP模式）正成为推动我国经济社会发展的重要力量，是政府面对经济下行压力增大、防范和化解地方政府债务风险以及增强公共建设项目服务供给能力和提高效率的客观要求，PPP模式已成为促进我国经济社会发展的战略行为,是当前各级政府大力推广并落实的重要工作。面对政府在投资领域主导的这一新模式，作为国家治理基石的审计监督，如何积极参与并发挥好监督职能作用，其责任、意义而重大。

　　一、PPP模式的内涵及特点。PPP即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化；有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开；有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力；有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。

PPP模式具有三大特征：一是PPP是一种伙伴关系。即就是政府与民营投资者由于一个项目目标的一致性，实现自身利益的追求而形成的一种伙伴关系。二是利益共享。由于各自利益的需求，双方必定要获得各自的利益，但这种利益是双方共同享有的，且对于投资方来说不以利益最大化为主。三是风险分担。有收益就有风险，风险是伴随着收益而存在的，也是收益的内在因素，更是伙伴关系的基础。风险分担，即是政府与各投资方在项目实施过程中，根据合同约定履行各自责任过程所负担的风险责任。其中：投资者或是特别目的公司负责的更多的是融资偿债责任和项目管理责任，政府承担的是特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任。

　　二、PPP模式与审计监督的需求关系

任何模式的投资方式，都需要有一个有力的监管机制去保障和推动落实。从国家治理角度看，国家审计是国家治理体系中的重要组成部分，PPP模式表面看是一种投资模式，但内生因素是国家为缓解经济下行压力、拓宽融资渠道、降低偿债风险、发挥投资拉动作用、促进经济发展的经济刺激战略决策，是国家治理的一种方式。因此两者在需求关系上具有一致性。

　　（一）对PPP模式进行审计监督是发挥审计职能作用的本质要求。现代审计理论表明国家审计是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的基石和重要保障。国家审计的主要任务是维护国家安全，包括维护财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源环境安全及信息安全。PPP模式主要适用于公共服务、基础设施类项目，这些项目关系到国计民生，而现代国家审计监督的重点领域之一就是涉及的国计民生项目，同时，如要体现政府审计服务于国家治理的审计定位，国家审计就必需参与到PPP模式的监督管理体系中，发挥应有的监督职能作用。

　　（二）对PPP模式进行审计监督是PPP模式的内在要求。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》文件中，明确提出了“建立多层次监督管理体系。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督”。在这一监督管理体系设计中，对绩效进行事中跟踪、事后评价以及披露项目实施相关信息，接受社会监督，除了相关的行业主管部门履行其相关职责外，审计监督以第三方的身份和专业的胜任能力参与到项目执行绩效跟踪、评价以及信息披露过程中，发表具有权威性和公正性的审计意见，适应了政府和社会投资的监督需要。

　　（三）对PPP模式进行审计监督是PPP模式能得以顺利实施的重要保障。 PPP模式是涉及基础设施与公共领域的项目，项目本身的公共特性决定了项目经营和管理的长期性，因此政府与社会投资方就会形成一个长期的合作伙伴关系。在这一长期合作过程中，会由于项目目标的错位、收益的分配、风险的合理分担、财政的投入等方面的因素，产生一定的矛盾和纠纷，有效解决这一矛盾和纠纷的有效方法之一，则是引入一个第三方的监督机构，开展经常性的监督管理活动，审计通过对项目全过程的跟踪问效监督，能切实保障政府与社会投资方正确履行各自责任，推动合作伙伴关系行为得以长期进行，确保公共利益最大化的实现.

　　三、PPP模式对审计监督工作带来的影响

　　 PPP模式的推行，使的投资主体结构发生了根本性的变化。同时，在这一模式背景下，政府和社会资本投资方有着不同的目标和需求。由于投资主体的变化以及各方投资利益目标的差异化，对国家审计参与PPP项目监督来说，从审计范畴、对象、内容、方式方法以及能力建设方面都带来了一定的影响。

　　（一）PPP模式对法律法规规定的政府投资审计对象范畴提出了新的要求。《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。《审计法实施条例》第二十条规定，《审计法》第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的;未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。在PPP模式下，政府投资比例和范围都在缩小，国家审计机关建设项目审计边界的法律规定与目标需求产生了冲突。根据PPP项目的运作方式来看，更多的是要运用特许经营权和政府购买服务的方式，无论是那种运作方式，在整个项目运作过程中，更多的是要突出发挥社会投资者在投资、运营、管理方面的优势，这是政府推行PPP模式的出发点之一；但从投资领域和政府在PPP模式中的地位来看，投资领域涉及基础设施和社会公共领域的民生项目，政府在项目中又充当着发起、投资、补助、监管人的角色，在项目实施过程中，在一定程度上具有主导地位。因此，这对审计法律、法规所规定的政府投资审计对象范畴提出了新的要求。

　　（三）PPP模式对国家审计能力建设提出了更高的要求。当前，国家审计机关在能力素质建设方面，通过公开录用、招聘、加大培训力度等方式，引进了大量的专业化人才队伍，审计专业化能力素质得到了提升，但能力建设与审计工作发展的需求仍然是主要矛盾之一，对地方审计机关来说，这一矛盾更为突出。PPP模式下，由于投资主体的多元化、投资目标及需求的差异化以及项目公共属性的特殊化，致使审计人员的能力素质和专业化水平程度还不能适应PPP模式下审计工作的需要，这对国家审计人员的能力建设带来了新的要求。

　　四、PPP模式下国家审计监督的路径

　　（一）完善现行法律法规，重新界定项目投资对象范围。《意见》虽然提出了“对国家政策落实情况进行跟踪审计“和”管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不得设置障碍”的要求。但这仅是一个制度保障层面上的指导意见，尚未上升到法律的层面上，PPP模式的出现，要求我们重新审视现有法律法规，并择机对其进行修订和完善。

　　（三）以关联方利益为基点，突出审计重点。

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