PPP与政府购买服务关系辨析

PPP与政府购买服务之间的关系是并列关系，同时存在交集，二者有各成体系的法律法规规范，同时法规之间也存在适用上的交叉。PPP模式中采用“政府付费”回报模式只是PPP项目中的一部分，同时，政府购买服务的范围比“政府付费”的PPP项目大得多。

实践中，多地政府为加快项目进程、规避物有所值论证和财政承受能力论证，以政府购买服务之名而行单纯采购工程、变相融资之实等伪政府购买服务行为；将政府采购工程包装成政府购买服务项目，通过委托代建等方式，约定以政府购买服务名义支付建设资金，隐形增加地方政府债务；其中不乏有通过单一来源采购方式直接确定本地的融资平台或其他国有公司作为政府购买服务承接主体的违规现象，严重违背国家控制地方政府债务的大政方针，与国家推广PPP模式和政府购买服务初衷相违背，违反相关法律法规的现象大量存在。

如何开展在PPP与政府购买服务重合范围内的项目？我们认为：对于适宜采用政府购买服务方式开展的项目，可按照政府购买服务的规定，进行操作。但，对于特定领域的公共产品和服务，如果项目投资额较大、周期较长，需要社会资本参与，需要进行融资，政府又不能像一般的购买服务 “一手交钱、一手交货”，需要通过一定方式来逐步实现社会资本合理收益的，就应当考虑顺应政策导向，适用PPP模式，基于财政承受能力和物有所值两个论证，制定合理可行的实施方案，并以此为基础遴选适格的社会资本，通过社会资本（或其设立的项目公司）与政府方之间的一个长期有效、平等合作的项目协议来实现公共产品和服务的供给目标。

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目前我国同时在推广政府购买服务与PPP两种公共产品供给模式，但在实践中，对二者的认识和理解存在分歧。有地方认为政府购买服务是PPP中的一种；有人认为PPP的实质是政府购买服务；也有文件将二者并列提出；不少地方出现了以“政府购买服务”之名、行垫资施工及固定回报、保底承诺等变相融资之实以规避PPP监管要求的现象；有地方将政府工程伪装成政府购买服务并获取融资，增加隐性债务现象……

分歧点：政府购买服务包含PPP?  政府购买服务是PPP的一种？二者是并列关系？

有人认为，政府购买服务包含PPP。根据国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》“政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价”、财政部于《推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 “政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”，认为政府购买服务是较大的概念，而PPP模式是其中一种表现形式。

有观点认为：政府购买服务是PPP的一种。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中对回报机制的描述，“包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。”，以及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 “（二）操作模式选择中3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。”由此认为：政府付费是PPP的三种支付方式之一，是指政府直接付费购买公共产品和服务。

第三种观点认为：二者为并列关系，同时存在重合之处。根据国务院《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》（国发〔2015〕37号）第三部分“创新融资体制机制”中“（一）推动政府购买棚改服务”、“（二）推广政府与社会资本合作模式”；财政部于2016年1月11日发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号），文中“三、妥善处理存量债务”的第一段“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持”等规定，政府购买服务和PPP为并列关系。且，根据国务院《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》、财政部、民政部和工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》可以看出政府购买服务早已有之且已自成体系。因此，二者为并列关系。

现有的PPP相关政策法规、项目实践之间的交叉与重叠，在一定程度上给业内的理解造成了混淆，也在那些交叉领域给予了实践主体额外的路径选择，即：一是无需通过程序繁琐的PPP，也可以把很多基本公共服务项目甚至于基础设施建设项目交给社会力量承担；二是绕开关于PPP禁止变相融资的规定，进行保底承诺、固定回报等变相融资；三是回避PPP关于财政承受能力的约束，增加政府支出责任。

政府购买服务与PPP两者关系是并列？对等？是否有交叉重合部分？是否分别适用不同法规政策？本文力图从以下几方面对二者进行辨析。

PPP:

根据国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规定，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本；双方通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，按照平等协商原则订立合同；由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，二者建立的一种利益共享、风险分担的长期合作关系。

政府购买服务：

根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》及财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》，政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。政府购买服务的初衷和目的是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其购买的核心产品是服务而不是资产。

PPP：

根据国务院、财政部、发改委等关于推广PPP发展的规定文件，PPP模式主要适用于政府负有提供责任，适宜市场化运作，投资规模相对较大，需求长期稳定，价格调整机制相对灵活、收费机制相对透明，风险能够合理分担的基础设施、公共服务类项目。

根据财政部“全国PPP综合信息平台项目库”，全国PPP项目主要涵盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。

政府购买服务：

国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定：政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府购买服务的力度。

财政部、民政部和工商总局《政府购买服务管理办法（暂行）》规定：政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。

各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。纳入目录的的服务事项，应当实施购买服务。应当纳入政府购买服务指导性目录的服务有：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

二者在范围上存在重合：

根据上述内容，目前国内PPP与政府购买服务的范围存在直接重合的有：养老服务、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、环境治理、城市维护等。

PPP的参与主体:

具体PPP项目的参与方主要是实施PPP项目的政府方和社会资本方。具体来讲：

政府方：主要指政府授权的项目实施机构和政府方出资代表。实施机构由政府、职能部门、事业单位等担任，实践中主要由政府授权的政府职能部门担任，负责PPP项目准备、采购、监督等工作。政府方出资代表主要是出现在需要有政府出资的PPP项目中，出资代表通常是项目所在政府下属的国有企业，职能主要是代表政府出资，参股项目公司，在政府授权范围内参与PPP项目。

社会资本方：根据《政府和社会资本合作模式操作指南》、《PPP项目合同指南》等规定，社会资本是依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。根据PPP项目投资大、回报周期长、收益低、工程复杂等特点，社会资本必须具有相应的资信状况、资金实力、融资能力、专业能力等。

政府购买服务的参与主体：

政府购买服务的主体主要是购买主体和承接主体。

购买主体：根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，购买主体是经费由财政承担的各级行政机关和参照公务员管理、具有行政管理职能的事业单位。纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可以根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务。

承接主体：根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、其他经济组织、机构等社会力量。鼓励提供特定公共服务的事业单位作为政府购买服务的承接主体，与具备条件的社会力量公开、公平参与政府购买服务的竞争。承接主体应具备以下条件：（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

在参与主体上，政府购买服务的参与主体范围更为宽泛：

纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织也可成为政府购买服务的购买主体。

政府购买服务的承接主体中，只要符合条件即可，对国有企业、融资平台公司没有限制。

而在PPP中，群团租住不是政府方参与主体，本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目，融资平台公司参与PPP，必须符合《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的规定：已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

PPP：

PPP的开展方式为：政府和社会资本通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，按照平等协商原则订立合同；由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管。

政府和社会资本二者间建立的一种利益共享、风险分担的长期合作关系。

政府购买服务：

开展方式:

根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，可通过委托、承包、采购等方式将服务项目交由社会力量承担。根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，购买主体与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式开展。

购买主体和承接主体之间的法律关系主要是基于服务项目而产生的合同关系。

PPP:

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP的开展程序为五阶段十九步骤:

政府购买服务：

根据《政府购买服务管理办法（暂行）》，购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

二者相比：

PPP的程序更为复杂，必须经过物有所值评价和财政承受能力论证，编制实施方案，采购时必须经过资格预审等。

需说明的是，二者在采购方式上，都可采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式。

PPP:

PPP的回报来源为三类：

1、经营性项目——使用者付费。

2、非经营性项目——政府付费。政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司或社会资本付费。

3、准经营性项目——使用者付费+政府可行性缺口补助。可行性缺口补助的形式多种多样，包括投资补助、价格补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃项目公司中政府股东的分红权以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式。

关于PPP项目回报上，禁止政府保底承诺、固定回报等，杜绝政府各种非理性担保或承诺。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》等规定：严禁通过明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过保底承诺、回购安排、固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

PPP财政支出预算管理上，为确保财政中长期可持续性，PPP项目应开展财政承受能力论证。根据《政府和社会资本合作模式操作指南》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等规定，PPP项目开展财政承受能力论证，坚持合理预测、从严把关、统筹处理好当期与长远的关系，严格控制PPP项目财政支出规模。 “通过论证”的PPP项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

政府购买服务：

政府购买服务项目，承接主体的回报来源为：政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府对承接主主体的绩效考核是政府支付购买服务费用的重要参考依据。

政府购买服务的资金管理。根据《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《政府购买服务管理办法（暂行）》，政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑，购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。

二者相较：

相关法规对PPP的管理更严格：在政府支出责任上，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%；在回报上，明文禁止政府保底承诺、固定回报等，杜绝政府各种非理性担保或承诺。

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