PPP模式之基础八问

PPP即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共产品或服务。

广义的PPP包括公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

2014年以来政府力推PPP模式的原因主要有以下三点：

第一、城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的“第一仗”，需要投入大量资金，而通过PPP模式则可撬动社会资本参与基础设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。

第二、PPP模式的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，使各级政府做到“心中有数”。融资平台模式下。平台对融资成本不敏感，易形成资金黑洞，推高无风险利率；而PPP模式剥离了政府信用，将隐性政府信用转为企业信用或项目信用，有利于降低融资成本、拉长融资期限。

第三、PPP模式的推广运用，有利于深化财政体制改革，促进地方政府转变投资理念，创新财政投资方式。在充分论证财政承受能力的前提下，优化财政支出结构，适度推进重大财政投资项目的建设。同时通过优化转移支付结构，引入市场化运作模式，逐步实现竞争性领域的专项转移支付与金融资本相结合，引导带动社会增加投入。

PPP模式对于政府财政投资的积极意义主要有以下两点：

第一、PPP能够产生财政红利。主要表现在有利于提高公共工程的建设和管理水平，降低项目建设、运营等权周期的成本，提高项目投资效率，提高公共部门管理水平。

第二、PPP有利于提高公共财政的可持续性。如将公共设施租赁给私营部门能为地方政府带来现金收入；对现有的公共服务提供方式进行更有效的公私合作改革，可推动私营部门在公共服务收费固定的情况下降低供给成本；私营部门为参与PPP项目而支付的款项可用于偿还地方政府债务。

在我国现行财税体制下，政府面临着中央与地方的事权和支出责任不相适应的局面，为全面贯彻落实预算法，夯实预算管理的基础性工作，应尽快修改预算法实施条例，并出台预算法中授权国务院及其财政部门制定的制度办法。进一步完善中央和地方的事权与支出责任，合理调整中央和地方收入划分，加快推进政府事权规范化、法律化。

在伙伴选择问题上，我们应该充分理解PPP模式的内涵，既强调市场机制的作用，同时又强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置。

地方政府需要公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，一方面可以降低项目建设、运营中地方政府的财政负担，另一方面也能够有效提升公共服务质量。

从社会资本角度来看，其需要选择履约意愿和综合能力较强的地方政府合作，减少项目争议风险。

PPP模式作为促进地方政府债务结构调整的重要手段之一。从债务关系来看，PPP模式将实现政府负债向间接的有限负债的转变，通过设立具有独立法人资格的SPV，PPP使政府债务义务多了一道屏障，保障了政府债务存量更多地表现为有限负债；从债务融资来看，政府负债转向直接公共融资。政府可以仅为项目发起人和有限股份持有人。

根据财政部及发改委的相关文件，PPP项目中主要参与方包括项目实施机构、社会资本、项目公司、金融机构。

项目实施机构包括政府或其指定的职能部门、事业单位、行业运营公司等，主要负责PPP项目的项目实施方案编制、社会资本筛选、项目合同签订以及项目监管。

社会资本是已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业（上市公司除外）。

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。

金融机构指商业银行以及信托公司、基金、金融租赁等非银行金融机构，负责向PPP项目提供融资。

根据《财政部PPP模式操作指南》的规定，PPP中的实施机构是指县级以上地方政府或其指定的有关职能部门或事业单位，主要负责项目准备、采购、监管和移交等工作。而《发改委PPP项目通用合同指南》规定的适格主体主要包括行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他机构，其主要职能是在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。