作者：赵红 中国智慧城市投资联合体PPP中心主任
国发43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014年10月）明确限制了地方政府的融资行为。政府与社会资本合作即PPP作为一种新型投融资模式，成为现实之需。截至2013年6月，全国各级政府债务约30万亿，其中地方政府性债务17.9万亿；各地基础设施投资巨大缺口，而庞大社会资本难以进入；2020年中国城镇化率要达到60%，投资需求达40-60万亿，传统的投资模式难以为继；公众需要公用事业的高效运行，面对的是政府财政不堪重负等。
PPP已上升到国家战略
十八届三中全会以来，国家先后10多次部署、推进PPP相关工作。支持非公有制经济健康发展，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。（2013年11月12日，三中全会《全面深化体制改革决定》）
引导和鼓励社会资本投向农村建设。对于政府主导、财政支持的农村公益性工程和项目，可采取购买服务、PPP等方式，引导企业和社会组织参与建设、管护和运营。（2015年2月1 日，《关于加快农业现代化建设的若干意见》）
在交通、环保、医疗、养老等领域，推广PPP模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。（2015年5月13日，国务院常务会议部署推广政府和社会资本合作模式）
国办发42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（2015年5月），对PPP（Public-Private-Partnership）的解释为“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”PPP也被称为“PPP模式”、“公共私营合作制”或“公私合作模式”。
可以看出：PPP不仅仅是一种融资手段，是适应“国家治理现代化”要求的一次变革；是适应“市场起决定性作用”要求的一次变革；是适应“加快转变政府职能”要求的一次变革；是适应“建立现代财政制度”要求的一次变革；是适应“推动城镇化健康发展”要求的一次变革。
供给侧改革的制度供给——PPP
对于地方政府，PPP模式正当时，国办发42号文《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中指出：“各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序，推进立法工作，进一步完善制度，规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。”
三年来，PPP模式在我国得到了快速发展。从2014年开始的财政部PPP示范项目评审可以直观地得出结论。2014年首批PPP示范项目24个，总投资额约1470亿元；2015年第二批PPP示范项目205个，总投资额约6290亿元。2016年第三批示范项目516个，总投资额约11708亿元。第三批示范项目评审共有34个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委的1174个项目申报，涉及总投资近2.3万亿元，申报项目数和总投资额均超过前两批示范项目申报之和。
PPP从之前42号文中涉及的能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13个行业，发展到第三批示范项目覆盖了能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障和其他18个行业。PPP模式已经被地方政府越来越广泛地运用。
地方发展的重要抓手——PPP
PPP已成为稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手，绝大部分省份的地方政府已把PPP作为政府主要工作进行推进，PPP项目也已覆盖大多数行业。
政府在PPP项目中扮演两种角色，一种角色是公共产品或服务的购买者，另一种角色是公共事务的管理者。而在项目实际操作过程中，实际代表政府的应该是行业主管部门，如教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等部门。很多地方政府在做PPP项目时，由于行业主管部门对PPP模式不是很了解，而是选择主管PPP的财政部门推进，这就需要把行业主管部门的积极性调动起来，实现专业的“人”管“专业的事”，规范PPP项目运作模式，实现项目切实落地。
社会资本指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。由于PPP项目投资金额巨大，很多PPP项目的社会资本合作方大都是国企、央企，其它类型的社会资本无法参与项目竞争。从而使PPP项目不能实现充分市场竞争，进而体现不出市场起决定性作用的变革。实际操作过程中，地方政府的PPP中心，任务重，人员少，从项目发起（此阶段工作包括：组织完成项目立项、用地、环评等；财政部门进行物有所值论证和财政承受能力测算；审核项目实施方案，编制本行政区域PPP项目年度和中期开发计划；建立PPP项目专家库等），到选择社会资本，到项目实施，每一阶段都有很多细致专业的工作要做，以目前的人才储备和机制安排，很难应对快速发展的市场需求。
截止到2016年底，全国PPP综合信息平台项目库中共有入库PPP项目10828个，总投资129,571.20亿元。地方政府申报项目多，但达到规范的项目要求，尚有不小差距。
地方政府投资的主要模式——PPP
对政府而言，要实现PPP在政府治理、公共服务供给和投融资体制等方面的改革目标，切实规范推进PPP模式发展，任重而道远。
一，地方政府应增加自己的“造血”功能，改“输血”为“造血”。为了完善PPP项目管理构架，地方政府迫切需要建造自己的PPP决策论证体系，摆脱咨询机构束缚，压缩PPP项目决策论证成本。简而言之就是，在科学的“PPP综合管理体系”支持下，政府自身便可完成PPP项目识别、准备、采购、运营、移交全生命周期的工作(包括项目推介、物有所值及财政承受能力测算的计算机模拟等，该系统在河南、山东、新疆等地PPP中心搭建完毕并已经投入使用)。政府拥有了自身“造血”能力，与社会资本、咨询机构谈判时才会心中有底，创造PPP项目决策的政府独立主导能力，摆脱咨询机构及社会资本方束缚，压缩政府参与PPP项目成本，促进PPP模式健康可持续。
二，地方政府应具有正确的PPP模式引入方式。PPP项目正确规范的引入方式是，拟建项目完成物有所值、财政承受能力论证等项目筛选流程后，通过统一的项目推介平台公开向全社会征集潜在投资方，再通过竞争性磋商的方式确定社会资本及各合作方。各级地方政府应建立规范的PPP项目推广模式，即建立筛选一批、论证一批，接着推介一批、签约一批，最后示范一批这一模式。
三，地方政府应接受公众监督，透明公开地选择社会资本及各合作方。PPP核心是契约精神和市场化的谈判，为避免优质PPP项目被不专业的咨询机构误导，被单一的社会资本绑架，保障政府权益，应邀请多种类型资本方进行合作，如大型央企、银行、信托、基金等众多社会资本方一起参加PPP项目推广和采购，披露项目各阶段的信息，让市场达到充分竞争，保障各方的知情权。为PPP项目提供一个更加广阔多元的融资平台。这样会极大增强社会资本参与当地PPP项目的积极性，从而增加政府在磋商谈判中的主动权，扩大优质PPP项目的社会资本筛选范围，引导优质的社会资本与PPP项目直接对接，从而选择更具有竞争优势的伙伴进行合作。
四，地方政府在项目落地后应加强绩效监管，完善付费机制。很多地区的地方政府认为PPP项目落地以后政府就没事了，造成项目后期政府监督职能作用弱化。有别于传统模式操作的项目，PPP项目在落地以后进入建设期或运营期，政府职能并没有弱化。政府方要对项目进行绩效监督，检查项目在运营期间是否达到了设计标准和水平，政府付费或可行性缺口补贴项目都要依据绩效水平进行付费。
五，地方政府在做PPP项目时应有自己的全生命周期解决方案。因为PPP项目涉及问题都很复杂，包括行业、财务、法律、金融、环境等多方面问题。前期与可研单位、咨询机构、社会资本接触；中期监管运营绩效、付费计算；后期项目移交等方方面面的问题。地方政府应对PPP项目有一套全生命周期问题的解决方案，这样才能在项目前期的咨询机构采购、项目设计方案质量把关、与社会资本磋商谈判、合同签署，项目执行中的行政监管、绩效评价，以及项目执行后期的移交等过程中科学应对，保障PPP项目健康可持续发展。
PPP作为一种制度创新供给，已经成为激活社会资本、优化公共产品服务供给、减轻财政负担、引进充分的市场竞争、拉动经济发展的一次立足长远的制度创新和系统性重构！
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