【PPP业务】湖南PPP为何走在全国前列,北京PPP重在稳扎稳打

2016年11月8日，参展商在PPP项目长沙国际会展中心宽敞明亮的展厅布置该馆建成后的首个展览。

湖南PPP项目为何走在全国前列

来源：湖南日报

记者 柳德新 通讯员 欧阳毅 张亦弛

作为财政部第二批PPP(政府和社会资本合作)示范项目，衡阳市城市生活垃圾发电厂于2016年12月21日正式投产，并获得财政部500万元PPP项目“以奖代补”资金。2016年底，得益于PPP项目顺利推进，我省有6个项目获得总计3232万元的奖补资金，占财政部本次下达各省资金总额的12%。

来自全国PPP信息综合平台的数据显示，湖南省已分3批共推出省级PPP示范项目199个，总投资3109亿元。截至2016年底，前两批示范项目签约率达76.8%，落地率接近50%，均比全国平均水平高出近20个百分点，居全国领先水平。

短短3年时间，湖南的PPP项目为什么能够走在全国前列?

益阳市城市生活垃圾焚烧发电厂投产，长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目全面开工，郴州市宜章县莽山水库在大型水利工程中率先试水PPP……如果把2014年看作PPP播种之年，2015年PPP开花之年，那么2016年则是PPP挂果之年。

2016年5月6日，采用PPP模式建设的长沙磁浮快线正式通车试运营。从长沙黄花机场到高铁长沙南站，每天数千名旅客乘坐长沙磁浮快线，全程仅需20分钟时间。

除了199个省级PPP示范项目外，我省还有39个财政部PPP示范项目，涉及市政、能源、文化等领域。其中，财政部前两批12个PPP示范项目中，有10个项目进入执行阶段，落地率83%，另2个项目处于采购阶段。

“在严控地方举债建设的背景下，市县政府参与PPP的热情很高。”参与湖南多个PPP项目前期工作的北京大岳咨询公司合伙人韦杨说。率先开展PPP试点的长沙、株洲、湘潭3市，已有一批项目建成投产。长沙县一次性率先推出21个PPP项目，总投资额达408亿元，目前已有7个项目进入执行阶段。常德市率先在全省成立PPP研究中心，为PPP推广提供学术支撑。

“在PPP模式推广中，湖南已经赢得先发优势。”湖南PPP发展研究中心主任宋威博士说，湖南的签约率、落地率及PPP示范项目质量均较高。财政部副部长史耀斌来湖南调研后，要求财政部金融司注重总结湖南好的做法，进一步推进全国PPP工作。

2016年10月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。根据财政部最新文件，PPP投资范围几乎扩展到了所有公共服务领域，如：能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等。

这意味着，PPP推广还将提速。但伴随着PPP热潮，一些地方也出现了“PPP是个筐，什么都往里面装”的现象，一些BT项目趁机包装成PPP项目。

“PPP项目也要‘打假’。”省财政厅厅长郑建新介绍，在评审全省第三批PPP示范项目时规定：凡是合作期低于10年，采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，或以融资平台公司作为实施机构的项目，一律不能纳入示范项目范围。正在开展的第四批省级PPP示范项目评审，也将采用BT方式的项目排除在外。

“PPP的项目融资，由社会资本和项目公司负责。社会资本和项目公司应当及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订、融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应开展对项目融资的监督管理，防止企业债务向政府转移。”省财政厅副厅长郭秀宏说。

从全省前两批PPP示范项目来看，大部分项目的社会资本方都是央企、国企和金融机构，民营企业参与比例较低。一方面，PPP项目投资大，收益虽然稳定但总体不高，项目投资后的流动性不足，对民营资本吸引力偏低;另一方面，PPP项目经营期限长，面临的市场风险、项目风险、政策和法律风险等较多，特别是怕“新官不理旧事”，民营企业信心不足。

如何吸引更多的民间资本参与PPP?省政府办公厅2016年底出台的《关于实施积极财政政策扩大有效投资推动调结构稳增长的意见》明确，对民间资本投资关键民生领域和具有稳定充足经营性收入的PPP项目，给予前期费用补助。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。 在交通、水利、能源、保障性住房等领域，我省编制省级重大公共基础设施建设项目融资债务中期规划，将包括PPP项目在内的省级重大公共工程项目融资全部纳入规划，实施预算管控，设定融资规模上限。凡是没有进入规划的，一律不准搞PPP项目。郑建新解释：“这样做的好处是，项目的政府出资有了预算，还款来源有了安排，既统筹考虑项目建设资金需求和财力可能，又兼顾政府债务风险防控和代际公平负担，确保PPP项目融资规模始终处于财政可承受范围内。因为中期规划‘一编管三年、滚动编制’，可让社会资本吃下‘定心丸’。”

以往，地方政府提供公共服务、公共产品，总是由财政大包大揽，导致债务包袱沉重。在公共服务供给只能增不能减、政府债务杠杆只能降不能升的两难之下，PPP融资模式通过引进社会资本，创新公共服务供给方式，纾困地方财政，破解了这个矛盾。

“PPP模式特别契合湖南实际。”省财政厅厅长郑建新说，湖南在基础设施上欠账很多，亟须通过PPP模式撬动社会资本投入，补齐在重要基础设施和重大民生工程方面的短板，为公共服务“加油”。

2014年，湖南入选财政部第一批PPP试点省份后，省财政厅在全国率先成立PPP工作领导小组、PPP办公室，蹄疾步稳推进PPP示范项目。

而对于习惯举债建设的地方政府来说，推广PPP模式，从认识到实践都存在不小的难度。“刚开始，大家连PPP是什么都不清楚。”郑建新说，解决的办法是宣传培训、凝聚共识。

2016年5月，我省启动“PPP推广活动月”，通过“三座城市、四场会议、跨区联动”的形式，掀起PPP推广热潮。此前，省财政厅组织多次PPP专题培训会、专题宣传、论坛、沙龙，并编印《新常态下的伙伴合作》、《政府和社会资本合作(PPP)1000问》实操读本，在三湘大地播撒PPP的“种子”。

政府方伸出橄榄枝，社会资本方是否来电?在湘潭经开区，财政部第一批PPP示范项目九华污水处理厂已经竣工，只待投产。黑龙江国中水务有限公司作为社会资本方，占股75.8%，并与湘潭九华经建投(代表政府方)等共同组建湘潭国中污水处理有限公司，负责项目建设运营。湘潭国中污水处理有限公司总经理柴华说：“在PPP项目中，社会资本方投资、运营基础设施的准入门槛降低，可实现政府、社会、企业多方共赢。”

财政奖补政策，也调动了社会资本的积极性。省财政厅会同省发改委、省住建厅、省水利厅等部门，对运用PPP模式的“两供两治”项目、农村饮水安全巩固提升工程给予贴息或奖补。

通过PPP模式，汇聚社会力量增加公共产品和公共服务供给，不仅是公共服务供给机制的改革创新，也是在改善民生中培育经济增长新动力、打造经济增长“双引擎”的重要举措。PPP如何吸引社会资本?记者就此对话湖南PPP发展研究中心主任、首席专家宋威博士。

记者：PPP的核心，是政府和社会资本合作。这对社会资本意味着什么?

宋威：从国家治理层面来讲，PPP模式是政府放松管制的结果，其目的是提高公共产品、公共服务的供给效率，从而提高整个社会的福利。

PPP投资范围几乎覆盖了所有公共服务领域。以往，这些公共服务领域都有极高的准入门槛，现在均向社会资本开放。可见，PPP是社会资本介入基础设施、公共服务等传统垄断领域的契机。

从社会资本层面来讲，由于PPP项目的投入周期长，要从长远角度考虑投入和产出，正确处理好短期利益和长期利益的关系。从实践看，PPP模式不再局限于建设环节，而是贯穿项目的“全生命周期”，这就要求企业不但要有良好的建设资质，更要有过硬的运营能力。

记者：为什么要鼓励社会资本参与公共服务领域的建设?

宋威：推广和运用PPP模式，鼓励社会资本参与公共服务领域的建设，是引导调动市场资源、提高公共服务效率的新路径。

通过PPP模式，可以充分发挥财政资金的“撬动”作用，吸引社会资本参与我省基础设施的建设和运营，有着多赢效果：一是充分发挥社会方的能动性和创造性，让专业的人做专业的事，有利于提高公共产品供给效率和公共服务水平。二是有利于盘活社会存量资本，激活民间资本的投资潜力，拓宽企业发展空间。三是有利于加快各级政府的职能转变，促使政府职能由“运动员”向“裁判员”转变，增强政府的公信力和执行力。四是有利于减轻财政支出压力，完善财政投入及管理方式，降低各级地方政府的债务风险。

记者：吸引社会资本积极参与PPP，还需要政府方从哪些方面努力?

宋威：首先，应该提升政府信用，激发社会资本参与热情。政府要树立平等的契约精神和理念，严格政府信用约束，规范项目操作程序，制订合理的契约条款，依法依规推进PPP模式，用制度行为和组织行为提升政府的信用和公信力，保障政府和社会资本合作的稳定性和持久性，坚决避免政府领导变动对PPP项目的影响。

其次，强化各级财政对PPP模式的引导机制，加强支持和资源整合力度。PPP模式虽然是一种与传统公共产品和服务供给方式相区别的建设与运营机制，但政府依然承担着公共产品、公共服务的供给责任。我省对采用PPP模式的“两供两治”项目实行贴息、奖补政策，可在其他基础设施项目中推广、复制。同时，也要借鉴外省经验，尽快成立省级PPP引导基金。

京版PPP，重在稳扎稳打

作者：本报记者 于丽 特约通讯员 刘兟 

来源：中国财经报 

兴延高速公路约定通行费的中标价比招标控制价下降了47.3%，财政年补贴金额由10亿元降低到3亿元；首都地区环线高速项目中标价下降45%；地铁新机场线项目下降18.9%；通州城市副中心水环境治理项目下降29%，节约了大量的政府资金。    

政府和社会资本合作（PPP）热潮之下，各类论坛活动在北京举办得如火如荼，但北京市的PPP工作却显得有些“低调”。 

“推进PPP工作关键在见实效。”北京市财政局PPP促进中心负责人在接受本报记者采访时表示，北京市的PPP项目不多,但大部分单体投资额较大，所以在推进过程中，他们坚持高标准、严要求，坚持实事求是、积极稳妥，不搞任务摊派，不贪多求快。

据介绍，北京市纳入财政部PPP综合信息平台管理的项目有89个，总投资2440亿元，拟吸引社会资本1438亿元。其中：市级项目有9个，总投资1601亿元，主要为市政交通和水务项目；区级项目80个，总投资839亿元，涉及垃圾处理、污水处理、水利、保障性安居工程、养老、旅游等领域，实现了重点行业领域都有PPP项目的良好局面，为进一步加大PPP推广应用力度奠定了坚实基础。

截至目前，上述项目中已确定社会资本的项目有36个，总投资1518亿元，项目落地率为58.5%；正在采购社会资本的项目8个，总投资412亿元；处于前期准备阶段的项目45个，总投资510亿元。

上述负责人介绍，在推广PPP的过程中，他们非常注重发挥财政部PPP示范项目的带动引领作用。在北京市的PPP示范项目共11个，其中10个项目已落地。兴延高速等项目已成为行业领域内采用PPP的重要参考案例，初步具备了模式能复制、经验能推广、程序能借鉴的扩散效应。

在推广PPP的过程中，北京市注重加强改革创新，不局限于老套路。例如在轨道交通领域的不同线路，探索了从社会资本负责设备投资建设和运营转向负责土建、设备投资建设和运营，探索了可行性缺口补助因素从客流转向车公里服务费等，进行了诸多有益的尝试。

记者了解到，在北京市36个落地项目中，民营企业和混合所有制企业共计21个，个数占比达到58%以上；民企参与的21个项目总投资额1162亿元，占36个项目总投资额的76.5%。

北京市财政局PPP促进中心负责人介绍，2016年以来，北京市出台了一系列吸引社会投资的支持政策，加大推介力度和项目对接，积极鼓励社会投资PPP项目。

具体而言，对PPP项目实施方案设置清晰的标的边界条件，项目投资规模符合业内通行做法，除确有必要，一般不采用项目打捆或先招投资人、后确定具体建设内容等方式，不得在企业资本金规模、营业收入规模等方面设置明显超出合理范围的门槛，政府投资、财政补贴、专项资金等方面同等对待，同等条件下优先选取社会资本，营造一视同仁的公平投资环境。

此外，北京市还建立了投资、价格、补贴协同机制。对价格未调整到位的，经营性项目补贴由财政部门承担，转化为政府购买服务；非经营性项目还本付息根据项目发起约定由发展改革部门或财政部门承担，运营成本由财政部门全额承担。要求相关部门将PPP项目中政府负担的资金纳入财政预算，并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映。增强社会资本投资信心，保障社会资本合理回报。

古老的北京正在因为京津冀协同发展这一重大国家战略的实施，迎来发展新契机，由此北京作为首都的功能定位也迎来调整窗口。

《京津冀协同发展规划纲要》指出，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。结合纲要要求，北京市积极推动了一批与此相关的交通、生态等PPP项目。

房山区是北京市的西南门户，与河北毗邻，在京津冀协同发展及非首都核心功能疏解的大环境下，区位优势日益显现。

“房山的经济实力在北京市各区县的排名中不算靠前，但面临的基础设施等建设任务很重。所以在国家大力推行PPP模式以来，房山区一直积极努力，全力推进。为了加大推进落实力度，房山区还成立了推广运用PPP模式领导小组，区长亲自挂帅。”北京市房山区财政局总会计师孙斌表示。

截至2016年年底，房山区累计实施PPP项目有3个，分别是琉璃河湿地公园PPP项目、河北镇棚户区改造及环境整治PPP项目、大石河水环境综合治理PPP项目，吸引社会投资80亿元，中标社会资本均为民营企业或民营资本主导的联合体。目前，3个项目已全部结束政府采购程序，并落地开工。同时，按照规划在前、有序实施的原则，全区征集筛选储备PPP项目14个，涉及金额83.03亿元，为下一步PPP模式全面推广提供了充足的项目储备。

北京市房山区财政局预算科科长刘磊介绍，琉璃河湿地公园PPP项目是房山区实施的首个PPP项目，也是北京市各区县实施的第一个PPP项目，目前已经成功入选第三批国家PPP示范项目。

琉璃河湿地公园PPP项目占地528.6公顷，其建设有利于改善生态环境，打造琉璃河镇的特色休闲与观光旅游胜地，带动当地旅游经济发展。

刘磊告诉记者，房山区及琉璃河镇早就有实施该项目的规划，但由于财力及其他条件的制约，项目一直没有实质性进展。采用PPP模式以来，该项目从启动到签约落地只用了3个月的时间，项目已于2016年6月20日开工建设。高效的工作进度也让他们对这一项目未来实施之后的效果更加期待。

该项目咨询机构负责人介绍，该项目总投资为21.75亿元，后期主要依靠政府补贴来保障社会资本方的收益。因此，在测算时他们充分考虑了各种因素，一方面要测算好政府方未来是否有足够的财力支付相关补贴，另一方面也要保证社会资本方能够获得合理的回报。

为顺利推进本项目，房山区以区财政局和区水务局作为牵头单位，会同PPP领导小组办公室成员单位区发改委、区国土分局、区规划分局、区住建委、区环保局、区交通局、区旅游委、区文委等相关部门，通过召开联席会议方式，协调解决项目推进中的问题。

“政府以往运用BT模式与社会资本开展基础设施建设类项目，实际上将更多的投资风险转嫁给政府方。在PPP模式下，政府与社会资本利益共享、风险共担。因此，本项目的落地实施不仅提升了项目效益，也在一定程度上提升了现代政府的精细管理、依法行政、风险控制能力，促进了政府的职能转变。”孙斌表示。

PPP模式不仅仅是融资工具，更重要的意义在于推动政府职能转变。

“按照简政放权、放管结合、优化服务的改革总体要求，北京市着力简化PPP项目审批程序，对不使用政府投资的项目，按权限进行核准或备案；对政府采取直接投资方式支持的项目，项目建议书和可行性研究报告合并审批，不再审批项目初步设计概算和竣工决算。在项目公司成立前已办理的相关手续，原则上不再重复办理，从而降低制度性交易成本，优化营商环境。”北京市财政局PPP促进中心负责人表示。

在公共服务类建设项目投资审批改革方面，通州作为试点，采用“一会三函”的方式进行审批，20多个审批事项简化优化成4个环节，开工手续门槛由13道减少为4道，显著缩短了建设项目审批时间。通州水环境治理项目应用“一会三函”流程，已前期开工部分工程，提高了投资项目审批服务效率和监管水平，在体制机制上实现了新的突破。此外，在北京冬奥会速滑馆等重点项目中北京市还积极探索参照采用“一会三函”方式进行前期审批的途径，加快项目实施。

建章立制、扶持引导是推广PPP的基础性工作，否则容易“走歪路、念歪经”。

在中央部门出台文件的基础上，北京市制定了推广PPP的实施意见，确定了重点领域，出台了公立医院特许经营管理、水务行业PPP项目管理办法等行业文件。北京市出台了以奖代补政策，补助力度在全国处于前列，两年已安排下达奖补资金23996万元，激发了各行业、各区的积极性，减少了项目实施机构对于PPP项目前期投入的顾虑。

根据北京专家资源丰富的特点，通过公开征集的方式，在全国率先建立了省级PPP专家库，库内专家超过300余人。积极利用专家库智力资源，通过召开研讨会、物有所值评价等一系列活动，为北京市PPP推广提供智力支持。

经过各方面的共同努力，北京市PPP推广工作卓有成效，呈现出政府、企业、公众等多方共赢的态势，彰显了PPP的独特魅力。

一是PPP理念得到普及。通过专题培训、研讨会、微信、媒体等多种渠道，加强PPP理念的宣传推广。政府机构、咨询公司、律师、采购代理、金融机构、企业等方方面面的人才队伍得到锤炼，从业人员素质不断提高。

二是推广PPP的经济效益得到实践证明。通过市场的机制确定价格，能够显著降低政府需要支付的费用。例如，兴延高速公路约定通行费的中标价比招标控制价下降了47.3%，财政年补贴金额由10亿元降低到3亿元。与此类似，首都地区环线高速项目中标价下降45%，地铁新机场线项目下降18.9%，通州城市副中心水环境治理项目下降29%，节约了大量的政府资金。

三是推广PPP的社会效益凸显。PPP模式有助于打破原来的行业垄断，通过其他社会资本的进入，能够产生“鲶鱼效应”，增强竞争意识，从而带动提高服务水平和运营效率，提升公共服务供给水平。随着越来越多的企业采用联合体的方式投标，还有助于完善项目公司治理结构，发展混合所有制企业。