社会资本方的资本金不到位是当前PPP项目落地难的最大风险之一。在PPP实践中,存在项目资本金与项目公司注册资本混淆的情况。本文重点旨在厘清二者概念、内涵及关系,减少实操中的错误,推动项目落地。
一、项目资本金项目
资本金并非是PPP领域中的特有概念,而是在固定资产投资项目领域内的通用概念,其依据为《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发﹝1996﹞35号,以下简称《通知》):“资本金是指在项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务”。简言之,项目资本金是社会资本进行项目投资时,其至少需要持有的自有资金。我国政府对于资本金占总投资比例有强制性规定,具体比例根据不同行业及项目经济因素确定。国发﹝2009﹞27号文、国发﹝2015﹞51号文[1]先后对各行业固定资产投资项目资本金比例及相关内容进行了两次调整。实践中,项目资本金占总投资比例要求的最大现实意义在于它是银行放贷的必要条件之一。根据《通知》及银行贷款相关规定[2],只有项目资本金符合国家规定足额到位,金融机构才发放贷款。对于固定资产投资项目,之所以设置项目资本金制度,不仅是基于建立风险约束机制的需要,也是为促使项目按期完成建设,有效地控制投资规模,提高投资效益。
我国现阶段PPP项目多为市政工程、基础设施建设等,一般都会涉及固定资产投资,因而PPP项目投资适用固定资产投资资本金制度。
二、注册资本
注册资本是公司制企业章程规定的全体股东或发起人认缴的出资额或认购的股本总额,属于公司法概念范畴。根据2013年修订后的《公司法》,其将注册资本实缴登记制变更为认缴登记制,法律、行政法规以及国务院决定另有规定的除外;取消了注册资本最低限额的要求;取消了股东首次出资比例的要求。
现阶段PPP项目公司的类型主要为有限责任公司,根据《公司法》规定:“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额”。SPV公司当然适用《公司法》的相关规定,其注册资本实行认缴登记制,公司股东可自主约定出资额、出资方式、出资期限等,并记载于公司章程。
三、二者关系
在实操中,存在将项目资本金等同于注册资本的情况。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金﹝2015﹞21号)第十五条规定:“股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入,应依法进行评估,合理确定价值。
计算公式为:股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。”实际上将注册资本额等同于项目资本金。笔者认为,注册资本与项目资本金显然是两个不同的法律概念,不能混为一谈。
但PPP项目公司不能仅简单适用公司法关于注册资本的相关规定,同时应受固定资产投资项目资本金制度的约束,一般情况下PPP项目公司的注册资本数额可参照固定资产投资项目资本金数额进行设置。当到账项目资本金数额大于注册资本数额时,可将多出的项目资本金部分作为项目公司的资本公积金。
关于项目资本金的来源,根据《通知》及相关规定,主要包括:
(1)各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金;
(2)国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益(包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润、股票上市收益资金等)、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金;
(3)社会个人合法所有的资金;
(4)股东借款中股东已明确承诺银行固定资产贷款偿还前放弃本息偿还义务的部分(房地产开发项目除外);
(5)到期期限晚于固定资产贷款期限,且到期前不承担本息偿付义务的股权融资之外的其他直接融资(房地产开发项目除外);
(6)国家规定的其它可以用作投资项目资本金的资金。
总之,无论采取何种形式,为确保PPP项目顺利建设,应约定在签订PPP项目合同前完成项目资本金到位及融资交割,并根据项目建设进度、融资方案合理设计项目资本金的到位计划。
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