中国（园区）PPP大讲堂
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近三年来随着新型城镇化的深入推进带来了大量的基础设施与公共服务类的项目建设，特别是随着43号文的出台，地方政府在面临既要加大基础设施投资又无法举债的两难局面情况下，PPP模式应运而生逐步发展并完善。
自2013年末以来，PPP模式在中国历经了从推出到实施到深入推广三个步骤。这期间国家及部委，特别是发改委和财政部出台了一系列相关行业类政府和社会资本合作模式文件以及两份PPP模式操作流程指南及标准合同文本，分别侧重于基础设施类和公共服务类工程PPP模式申报原则、实施流程、运营管理、退出机制等方面，建立了PPP项目库、专家库、PPP信息平台，同时出台了中国的PPP模式基本大法的框架性文件《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
2006年，响应当时“振兴东北老工业基地”的号召，中国五矿与辽宁省签署了在辽宁建设中国五矿产业园协议，成为国内第一家由央企与政府合作开发主导运营的工业园区，也就是运用PPP模式开发的产业地产项目，也是国内第一个PPP模式开发工业园的项目总投资近百亿。此项目受到国家和省级的高度重视，因为政府与央企合作进行区域合作开发的模式国内尚属首例。由于当时PPP模式相关流程、法规并未出台，因此项目的前期基本是摸着石头过河，积累了很多苦与痛的经验。此项目的竞争性程序是由省里主导面向国内各大央企投资机构展开的，双方的分工是由企业负责园区的规划、土地平整、招商引资、运营、政府负责项目土地的供给、优惠政策的给予。园区面积大约30个平方公里，由企业独立负责建设和运营，企业投资由企业通过园区运营来获取回报。前期我们进行了大量的财务测算、收益分析、盈亏平衡点测试、敏感性因素测试等环节，同时针对区域特点、进行了详尽的产业调研与产业分析，对于辽宁的房地产趋势也进行了评估，最终确定了项目建设运营方案。因此从企业的角度分析一个PPP项目的确立的前期，第一步必须要进行详尽的调研确立盈利模式，第二步要进行项目全流程的建设以及运营模拟，第三步要根据建设运营模型进行精准的财务测算同时统筹资金安排。没有以上三步的做保证谈再多的PPP风险管理也没有意义。由于此项目为经营性项目，政府投资为基本为零，投资回报全靠企业独立运营获取，因此风险大多集中于企业身上，对于企业运营能力提出了非常高的要求，后续我们在运营实践中也发现了PPP项目实施运营才是关键，关于此话题我后续再谈，但依旧要强调PPP模式的全流程分析的重要意义。
这里我以中冶集团为例谈一下企业参与PPP模式项目的一个逻辑，中冶集团更多的主业主要为冶金建设承包和冶金企业运营服务，随着国能钢铁、有色冶金行业产能过剩矛盾的凸显，非钢业务成为中冶集团的主要营业收入来源，据不完全统计2016年全年非钢业务收入大约占比收入超过50%。这些非钢业务大部分是由原有的冶金建设施工能力中分化出来的，包括地下管廊、海绵城市、主题公园等特色领域，中冶PPP模式中标居国内首位。因此一个企业是否需要参与PPP模式，如何参与PPP模式，还要依据自身的特点来进行，前期做好政府沟通谈判，估量清楚自己的运营能力，然后才是后续的PPP模式流程操作与融资。
在进行了有效的项目调研、收益分析、财务模型评估以及充分的政府沟通后，就进入到项目协议起草与协议签订。在这里我补充一下，实际上此轮PPP模式中所提及的物有所值评价和财政承受能力评价，这两个评价都有一个前提基础就是项目的财务测算与敏感性因素分析。因为无论是定性评价还是定量评价，如果对于项目本身把握不足这两个评价就只能流于形式，而如果对于项目财务测算与敏感性因素分析如果踏实准确，后续无论是项目的协议起草、风险分配、合同期限制定还是项目的融资方案都能够有一个很好的参照。可以说一个全流程的PPP项目全流程财务测算模拟基本可以从量化的角度得出项目实施方案和项目的物有所值以及财政承受能力评价。协议的制定当然要围绕着项目的财务测算而展开，协议中的风险分析很多专家学者已经谈过很多次了，这里我就不再重复了。
五大问题：
1.PPP引进的社会资本属于股权投资，还是属于各种名目繁多的事实上的明股实债?
2.PPP引入社会资本是进行长期投资，还是过桥融资等各种类型的短期融资行为?
目前我国PPP最主要的参与主体，一是施工企业，二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润，而基金投资者追求的是短期的财务回报。所以，PPP模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。
3.我国推广应用PPP模式的目的，是为了实现地方政府去杠杆，还是为各种加杠杆提供创新工具?
我国本轮大力推广应用PPP模式的目的，是为了解决地方平台公司的债务风险问题，它是一种去杠杆的重要工具，但是目前在实际操作过程中，却把PPP作为地方政府加杠杆的一种有效工具。因为在PPP模式下资本金可以由社会资本来出，债务资金可以通过实力雄厚的国有企业去进行融资。股权融资虽由社会资本出资，但实际上是明股实债，债务资金要找当地平台公司进行接盘，最后都要转化为地方政府的或有负债。作为人民的政府，对各种支出责任或有负债不可能置之不理，使得去杠杆成为了一种加杠杆的有效方式，而且大家用的不亦乐乎。
4.引入PPP模式的目的是为了动员民间投资参与市政基础设施建设，还是套取各种名目的财政资金补助的创新工具?
PPP项目融资的本意，是政府的财政资金从项目的前期投资退出，不论是法国的特许经营还是英国的PFI，强调的都是私人部门融资，二者的区别在于私人融资的回报机制不同，前者是使用者付费，后者是政府根据私人部门参与PPP项目运作的实际绩效，通过购买服务的方式进行付费。政府从项目前期投资中撤离的原因，一是财政缺乏资金，二是政府即便有资金，但由于使用效果差而转由私人融资。我国PPP模式的操作情况完全相反，我们最大的印象就是政府特别有钱，以各种政府文件对PPP项目给于各种财政奖励和优惠政策。各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下，将各种项目包装成PPP项目，使得PPP成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式，这就变相激励大家把各种不适合采用PPP模式的项目都包装成假PPP，甚至以国家的名义强制推广应用PPP模式，这种现象在我国当前非常流行。
5.开展PPP项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理，还是为了突破预算约束提供具体手段?
这一轮大力推广应用PPP模式，是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。我国的PPP模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以PPP的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以PPP的名义进行合作，再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式，使得PPP模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制，并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债，有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。
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