美国PPP发展及对中国的启示

       19世纪美国已有由私营部门提供公共设施如收费公路和桥梁的做法，但PPP并非常用模式，到20世纪初除公路以外的公共交通设施几乎全部依赖于政府提供。当时美国财政部通过一般基金资助公路建设，直到1956年美国颁布了《联邦资助公路法案》和《联邦公路税收法案》，这两个法案为州际公路的建设提供了筹资机制，州际公路发展的资金来自于由燃油税、轮胎税、车辆购置税等构成的联邦公路信托基金（Highway Trust Fund，HTF）。《联邦公路税收法案》规定当时的燃油税为每加仑3 美分。1982 年出台《地面交通资助法案》（SurfaceTransportation Assistance Act），加上设立公共交通账户，燃油税进一步提高。后来为弥补资金缺口，里根、布什和克林顿政府一再提高该税，1993年达到汽油每加仑18.4美分和柴油24.4美分的水平并保持至今。

       从20世纪末开始，联邦公路信托基金收入持续低于国会批准的每年的支出水平。不断扩大的缺口源于三个主要因素：一是通货膨胀导致联邦燃油税收入的实际购买力下降；二是美国人开车少了，车辆的总行程数下降，尤其是人均行车里程大幅减少；三是车辆燃料的利用效率提高了。美国政府通过制定公司平均燃料经济（Corporate Average Fuel Economy）标准，强制性要求提高车辆燃料利用率，这无意中减少了基于油耗征收的燃油税。另外由于电动车的发展，开车人不需要支付燃油税及相关税费。而与此同时，美国对基础设施的需求不断增长，基础设施不断老化，需要大量资金进行维护修复与更新。在此背景下，美国各级政府开始探索PPP模式。

       自20世纪八、九十年代以来，借鉴英国、澳大利亚及加拿大发展PPP的成功经验，美国开始更多地利用私人部门资源，加快公共产品和服务的供给速度，节约资金，提高创新能力，提升服务质量，PPP得以在美国快速发展。1998年弗吉尼亚州采用私营公司设计并建成花费4200万美元的监狱为美国PPP的发展树立了成功的典范，据估计运用PPP模式为这一项目节约了15%~20%的建造和运营成本。6年后弗吉尼亚州通过了《公私教育法案》（Public-PrivateEducation Act），允许运用PPP模式建设幼儿园至高中阶段的学校。不久之后，该州通过法律将PPP模式扩大到供水、停车场、大学宿舍和医院等领域。其余的州参照弗吉尼亚州的做法，将PPP的立法范围涵盖住房、水、交通等领域，并允许不同层级的政府如郡、市级政府和教育局采用PPP模式。

       2007年爆发金融危机后，由于经济衰退和高企不下的油价导致较低的燃油消费，2008~2010年间大约350亿美元的联邦公路基金缺口只能通过一般基金来弥补，可这并非长久之计。为了刺激美国经济恢复和发展，各级政府将注意力集中到基础设施投资上。2009年实施的《美国复兴和再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act-ARRA）规定ARRA的资金很大部分专用于公路和桥梁的投资，并以此为杠杆带动私营资本进入。近年来推动美国PPP发展的一个最重要的因素是奥巴马政府在2014年7月提出的《建设美国投资提案》（Build AmericaInvestment Initiative），这是在政府层面采取的旨在促进联邦和地方政府与私营部门合作以增加基础设施投资并扩大PPP市场的重要举措。

       根据美国基础设施研究机构（Infra Americas）的计算，2005~2014年，美国有58个总价值为610亿美元的DBFOM项目达到正式宣布阶段，已完成40个项目（占80%），价值为390亿美元。同一时期GDP约为美国1/10的加拿大也发展了相似数量的PPP项目，说明美国的PPP发展没有体现出与其世界超级大国地位相称的速度和规模。美国公共政策研究机构BrookingsInstitute的研究表明，1985~2011年，美国在基础设施PPP模式投资仅占全球的9%。

       美国PPP在不同行业的应用存在明显差异。1986~2012年，就达到完成融资阶段的PPP项目而言，主要集中在交通运输（295个，占42.5%）、饮用水和废水处理（232个，占33%）和建筑（161个，占23%）三大领域（图一）。PPP在美国基础设施投资中的比重仍然较低，据美国财政部统计，2007~2013年PPP交通项目投资额为227亿美元，仅占同期美国高速路总投资额的2%。

       美国PPP的发展也存在区域差异。实施PPP比较活跃的州包括加利福尼亚州、佛罗里达州、德克萨斯州、马萨诸塞州、纽约州和弗吉尼亚州等。截至2015年6月，美国有21个公路DBFOM项目达到融资完成阶段，三分之二集中在四个州：德克萨斯州（4个），弗吉尼亚州（4个），加利福尼亚州（3个）和佛罗里达州（3个）。这21个项目总投资为246亿美元，其中这四个州占大约79%。

     美国PPP已被运用于各种基础设施和服务方面。交通运输行业中PPP用途广泛，包括公路、桥梁、铁路、公共交通、航空、轮渡和港口项目。与此同时，PPP也在学校、医院和其他健康保健设施、可再生能源、饮用水和污水处理、政府建筑、监狱、警察局、消防站和国防等项目中发挥越来越重要的作用。

       美国PPP理事会（NationalCouncil for Public -Private Partnerships）目前认可18 种PPP 模式，归为新建项目和已有设施和服务两大类（图二）。

       1、管理架构。美国作为联邦制国家，各个州和地方政府具有较大的自治权，这也体现在PPP的发展上。各州及地方政府会根据自己的特点和需求采取不同的PPP模式，独立推进。没有一个全国性的统一推动PPP的政府机构，但以下一些非政府组织和机构正在积极推动美国PPP的发展。

       （1）美国PPP理事会 1985年成立的非盈利、非党派组织，为其会员提供有关PPP的咨询和培训，通过社交活动如会议和论坛，以及针对性强的参与形式如委员会、研究院和网站等，宣传和推动联邦、州和地方各级的公私合营，提高政府和企业实施PPP的实效。也通过专家顾问为公众提供准确、及时的PPP信息，参与公众有关PPP的对话，消除实施PPP的民间障碍，并推动有关PPP发展的国际对话。

       （2）市长商业理事会（the Mayors Business Council）。美国市长联合会（The United States Conference of Mayors）是成立于1932年的非盈利、非党派组织，成员为1200多个人口在3万以上的美国城市的市长们。市长商业理事会是该组织的核心部分，主要目标是改善城市的商业环境。通过“最佳案例中心”宣传PPP，市长和企业领导人认为推进有创造性的PPP模式将是21世纪城市发展的主要决定力量。

       （3）联邦公路管理局（Federal Highway Administration）。作为美国运输部的一个机构，联邦公路管理局提供技术和资金支持州和地方政府对公路的设计、建设和维护，鼓励运用PPP模式改善交通运输。其下属的创新金融支持中心（TheCenter for Innovative Finance Support）提供有关不同的PPP模式的信息和专业知识，以及协助利用相关的政策工具包括SEP-15，私人活动债券（privateactivity bonds，PABs)和TIFIA联邦信贷，以促进PPP在交通运输项目的发展。

       2、政策法规。美国实行联邦制,联邦法律为各州实施PPP提供基本指导，而具体细节以及是否准许采用PPP模式都留给各州自行决定。近20年来美国颁布的与PPP相关的联邦立法和政策主要包括：

       1998年：《进入21世纪交通公平法案》（Transportation Equity Act for the Twenty –First Century,TEA-21）；《交通设施金融与创新法案》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act， TIFIA）；

       2005年：《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》（Safe，Accountable，Flexible，EfficientTransportation Equity Act：ALegacy for Users， SAFETEA-LU）；

      2014年：《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》（Model Public -Private Partnerships Core Toll ConcessionsContract Guide）；《水设施金融创新法案》（WaterInfrastructure Finance Innovation Act，WIFIA)；

       2015年：《高资质公共基础设施债券》（Qualified Public Infra-structurebonds, QPIBs）；《修复美国路面交通法案》（Fixing America’s Surface Transportation (FAST)Act）；

       从州层面来看，通常需要通过立法以赋予公共部门与私营部门合作的法律权力。1989年加利福尼亚州通过了第一个针对交通项目的公私合营法令，佛罗里达州和密苏里州在第二年紧随其后，1995年弗吉尼亚州通过了内容丰富的《公私交通运输伙伴关系法案》。2010年以来，康涅狄格州、俄亥俄州、马里兰州、宾夕法尼亚州和哥伦比亚区等都通过了PPP立法。如图三所示，截至2016年4月有37个州和哥伦比亚区已经实现了PPP立法，即接近75%的州通过法律准许在某个项目或某类项目上采用PPP模式。其中23个州和哥伦比亚区准许一定程度上的横向和纵向PPP，3个州仅准许一定程度的纵向PPP，11个州仅允许一定程度的横向PPP。横向PPP主要是指在交通运输项目中运用PPP，纵向PPP则指在社会性基础设施如学校和政府建筑项目中运用PPP。根据实践修订PPP法规也很常见，比如佛罗里达州1991年立法以来针对该州运输部的PPP法规已修订过七次。

       由于在美国大多数PPP项目与交通运输有关，所以这方面的法规较多，许多州在立法中明确规定合作关系中的公共部门是州的交通运输部。全国州立法联合会（National Conference of State Legislatures，NCSL）的交通资金和金融法规数据库跟踪收集50个州的PPP立法数据，这些数字表明交通PPP法规数量在过去6年明显增加，尤其是2013年和2014年立法数量比之前两年增加一倍还多。自2009年以来与交通PPP项目有关的立法数量如下[6]：（1）2015年，25个州和哥伦比亚区47项法规；（2）2014年，21个州和哥伦比亚区68项法规；（3）2013年，28个州81项法规；（4）2012年，16个州30项法规；（5）2011年，20个州40项法规；（6）2010年，9个州和哥伦比亚区22项法规；（7）2009年，20个州和波多黎各37项法规。

       PPP立法也有范围差异，可以仅针对交通行业或者包含其他行业，可以有不同的被授权使用该法规的机构，可以仅限于州一级或包含地区、郡或市级范围。美国在州PPP立法方面有以下一些成功做法：（1）确定政府的责任重点；（2）赋予州的一个行政部门（如州长办公室）适当的法律权力；（3）为顾问专家配备充足的人员和资金支持；（4）州政府对于支持PPP的人或事予以鼓励；（5）详细规定招标流程；（6）明确要求政府在购买土地、达到环境要求方面承担责任；（7）明确规定如何确保州政府获得所需的资金。

       3、融资机制。在美国PPP发展过程中，联邦政府提供的以下三个融资工具发挥了重要作用：私人活动债券（Private Activity Bonds，PABs)、《交通设施金融和创新法案》（Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act，TIFIA) 信贷计划，以及《水设施金融和创新法案》（Water Infrastructure Finance and Innovation Act， WIFIA)信贷计划。

       私人活动债券是免税的债务工具，由州或地方政府发行，其收入用于支持私营部门参与较多的项目。2005年美国颁布的《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》规定将150亿美元的私人活动债券收入由运输部决定用于公路、公共交通和多式联运项目。私人活动债券是许多PPP项目的重要组成部分。2008~2013年PABs占全部PPP项目价值的17%和项目负债的25%。为了符合免税条件，95%以上的债券收入必须用于适当用途，如用于地面交通项目。运输类PPP项目逐渐把私人活动债券视为项目融资的高级借债工具。

       TIFIA向公路和公共交通项目提供长期、灵活的融资渠道。它的重点在于通过提供补充资金以吸引重要的私人和非联邦机构的共同投资。2008~2013年，TIFIA占大约全部PPP项目值的23%和PPP项目债务的35%。符合这种信贷支持申请条件者包括州和地方政府、铁路公司、公共交通部门和私营实体。TIFIA提供三种形式的资金支持：一是达到项目总成本的49%的定期贷款，按国债的固定利率；还贷必须于项目实质性完成的五年后开始，并要在项目实质性完成后的35年内或被资助的资产在此前失去用途时付清。二是联邦政府对机构投资者的贷款担保。三是为项目发展的第一个10年提供信贷支持，不超过项目成本的33%。

       与TIFIA功能类似，WIFIA是由美国环境保护署管理的低利息贷款。主要支持与饮用水和污水处理有关的项目，包括管道更新、水处理厂的建设和维护、地下水、节约能源等项目。针对较大的项目，成本必须至少2千万美元（对于不超过25000人的社区需要达到5百万美元）。政府提供贷款担保和直接的长期国债利率贷款。贷款必须在项目实质性完成的35年内付清，WIFIA的贷款额不能超过项目成本的49%，所有形式的联邦支持不超过成本的80%。

       目前，美国PPP发展过程中存在如下几个方面的主要问题。

       一是公共部门对PPP模式缺乏足够的了解。有些美国政府部门不愿意考虑运用PPP模式，源于他们对PPP的具体细节缺乏充分的了解。2009年Halcrow咨询公司针对美国州和地方政府官员做了一项调查，61%的受访者没有PPP的直接经验，并不充分理解其运作条件和潜在利益。掌握了一定PPP知识的政府官员认为实施PPP项目很难，而没有经验的官员则担心未来会失去现金流，并认为政府会比私营部门更擅长管理基础设施项目。不论是否对PPP有所了解，他们都担心私营部门以牺牲设施使用者的利益为代价谋取高额利润，没有经验的官员尤其担心私营部门会在设施维护和修复方面敷衍以扩大利润空间。

       二是公共部门的技术和能力需要提升。美国很多州没有一个专门负责PPP发展的部门，不能将国家在基础设施方面的发展政策与PPP项目联系起来，人员也缺乏谈判和实施PPP项目的技术能力和专业知识，而私营部门往往非常重视，配备专门的人员、技术参与PPP项目。这使得公共部门在与私营部门谈判合作关系时处于劣势，不能充分保护公共利益。

       三是需要更多联邦政府的支持。由于实行联邦制，美国对PPP的管理比较松散，以各州为主，自治性很强。比如，联邦公路管理局的创新项目办公室对各州发展PPP可以提供一些指导，但仅限于那些有联邦性质的少量项目。2008年政府责任办公室在其报告中提出警告，尽管运输部一直在推动公路PPP项目的发展，但在帮助各州评估那些项目的潜在成本和收益方面则无所作为。再比如，有些早期的PPP项目并不成功，还有的项目提前终止了，在项目遇到这些麻烦时需要重新谈判合同条款，可目前美国的法律和PPP实践都还没有认真地考虑相关的解决机制。

       四是公众持怀疑态度。有些美国民众对PPP持怀疑态度，尤其是当合作方来自于外国的情况下，他们担心美国的重要资产和基础设施被外国控制，国外的私营公司会要求设施使用者支付更高的使用费而获得超高利润。德克萨斯州的居民曾经拒绝PPP，原因之一是担忧丧失公路的国家主权和牺牲国家安全。

      五是来自工会的抵制。一些PPP项目难以实施是由于公共部门工会的阻力，他们不愿意看到由于私营部门拥有和运营公共设施而使原有的工作机会减少。例如，加利福尼亚州打算重修通向金门桥的公路使其更具抗震性，但该州的工程师工会起诉，试图阻止该项目实施，不过最后以败诉而告终。

       尽管美国PPP应用存在上述问题，但其发展前景乐观，这是基于其基础设施的现状和未来经济增长对基础设施的需要而作出的判断。2013年由美国制造商协会针对401个成员所做的一项调查显示，70%的成员认为美国的基础设施状况一般或很差，需要完善。一些专业组织和研究机构也对美国基础设施投资规模做了预测。据美国土木工程协会2016年5月估计，到2025年美国需要花费3.32万亿美元用于基础设施，但目前只有1.88万亿的资金有保障，资金缺口将达到1.44万亿美元，将导致失去250万工作机会和4万亿美元GDP，如果没有新的资金保障的话，到2040年资金缺口将增至5.18万亿美元。

       从实践来看，过去几年在美国越来越多的州准许运用PPP模式发展基础设施项目，PPP获得了稳步发展，未来美国会更加依赖于PPP解决资金短缺问题。著名的信用评级公司穆迪在其全球PPP发展报告中提出鉴于美国的基础设施规模和不断增加的城市人口，美国有潜力成为世界上最大的PPP市场。但是，促进美国PPP市场的持续增长也会受制于一些因素。除了上述谈到的问题需要逐步解决以外，还要考虑美国经济总体健康程度和债权债务资本市场的发展状况。

       尽管我国与美国国情不同，体制不同，发展阶段也不同，但美国PPP发展过程中的经验以及问题都对我国更好地推进PPP模式提供了多方位的思考和启示。

       一是关于顶层设计。美国因为是联邦制，PPP项目又大都集中在各州、郡、市等地方政府层面，所以它基本没有国家级顶层设计，包括立法、实施等主要交由地方政府自定，但它的全国性非政府组织或行业协会发挥着积极的作用。我国的国情和体制决定了我们要讲两点论：一是我们必须要有而且要努力搞好国家的顶层设计，包括PPP的国家统一立法和统一规制，中央政府及其有关部门统一高效的协调推进工作机制；二是要充分调动地方政府应用PPP模式的积极性，鼓励地方政府在规范有序基础上的创新发展。

       二是关于宣传教育。PPP涉及政府、企业和社会民众，是一个多元参与、相互影响的长期过程，取得共识是PPP顺利实施的基础。在这方面，美国存在问题，包括政府和民众都存有不少顾虑甚至抵触情绪，影响了PPP模式的应用。我国大规模推进PPP模式才两年多的时间，主要是在政府层面强化行政推动，相应地深入细致的宣讲工作远远不够，特别是针对社会民众的普及宣教还没有引起我们的重视。要知道，民众是PPP模式的受用者、付费者和评判者，他们对PPP概念、理念、意义、模式等的正确理解也是PPP模式顺利实施的关键。也基于此，我国地方政府在推进PPP模式过程中，要更自觉地发挥好地方人大和政协的积极促进作用。

       三是关于能力建设。美国地方政府较为普遍地存在着应用PPP模式能力不足的问题，我国地方政府也同样难以拥有这种能力自信，所以通过学习、培训、交流等多种形式，加快PPP能力建设，就显得尤为重要。其实，联合国欧洲经济委员会近几年在推进全球PPP模式过程中，频繁使用和强调的一个概念就是“能力建设”（Capacity Building）。国家发展改革委、清华大学与联合国欧洲经济委员会合作，今年分别在青岛和深圳成功举办了PPP国际论坛和PPP国际培训班，旨在强化理念教育，取得了很好的效果。接下来计划实施的区分领域和类别的精准培训，将在操作层面有效提升政府和企业驾驭PPP模式的实际能力。

       四是关于金融支持。美国对PPP项目的金融支持力度很大，来自于政府特别设计的政策性融资工具，具有很好的充足性、长期性和低成本。我国中央政府也做出了几项支持PPP模式应用的融资安排，正在发挥积极作用，今后还应加快研究、丰富完善这项工作。但要注意避免被不当项目套现变利而不作为现象的发生，同时对大量私募基金进入PPP项目谋求短期固定高回报的问题也要引起重视。长期稳定的合理回报是PPP最核心的理念，通过政策性金融支持以有效降低融资成本直接关系到PPP项目的功效、成败和评价。