PPP实务正在大量遭遇政府购买服务，包括基础设施和公用事业建设的政府购买服务风险显现。
6月21日，国务院办公厅下发《关于成立政府购买服务改革工作领导小组的通知》，成立由副总理任组长的领导小组。
6月29日，审计署向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行审计情况时指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元”。
政府购买服务是PPP吗？PPP可以政府购买服务吗？二者有何区别，如何规避政府购买服务的风险呢？
一、购买服务项目是PPP项目吗？
某市购买服务项目，服务内容为：棚改区市政基础设施建设项目融资、勘察、设计、施工一体化服务。项目总投资36亿元，建设期3年，还款期12年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取社会资本与其授权的国资公司组成项目公司，作为项目服务的承接主体。该项目没有做物有所值评估和财政承受能力论证。
项目公司注册资金总额为4亿元，股权比例为51:49，社会资本出资2.04亿元，国资公司出资1.96亿元.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入市人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。
项目主要合同体系为：（1）管委会与社会资本签订《政府采购协议》；（2）社会资本与授权公司签订《项目投资合作协议》；（3）管委会与项目公司签订《政府购买服务合同》，该应满足金融机构贷款审批的合同条件；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）社会资本联合体具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。
管委会负责拆迁，社会资本负责建设，完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，项目总投资=建安工程费+工程建设其他费+建设期贷款利息+建设期税费。还款期届满，项目公司清算。资本金回报率按“中国人民银行同期贷款基准利率+乙方投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，资本金回报参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。
以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务。以上项目操作几乎完全符合政府采购相关规定。这些规定包括：《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）、《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）。
以上政府购买服务项目是目前市场是常见的，她是PPP项目吗？她和PPP项目有何区别？
二、不符合PPP特征的政府购买服务不是PPP
PPP可以采用政府购买服务方式。国发〔2014〕60号文第（十二）条规定：“积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资┉┉市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者”。发改投资[2014]2724号文规定， PPP模式是“指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。”
问题是包括基础设施和公用事业建设的政府购买服务项目都是PPP吗？是否是PPP，关键是看是否符合《认定PPP项目的十项标准》（见笔者同名文章），具体分析如下：
（1）主体：实施机构是政府派出机构管委会， 符合。
（2）对象：PPP项目是市政基础设施，公益项目，符合。
（3）期限：不低于10年，不带运营，不符合。该项目没有实质的运营活动，核心是融资和建设，与BT模式一样。
（4）融资：固定回报、政府担保，不符合。财金[2015]57号文明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。该项目资本金回报率按“投标报价中的资本金年回报浮动费率”计算，且与提供服务的好坏无关，典型的固定回报。该项目融资不仅仅依靠该项目的资产及现金流，还要“按照金融机构的专项贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料（如土地使用权抵押），确保满足金融机构的贷款条件”，是典型的政府担保。
（5）采购：采用招标方式选择社会资本，符合。
（6）绩效：服务费支付与服务绩效评价物关，不符合。财金[2014]113号第26条规定：“……政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。……项目实际绩效……未达到约定标准的……”。
（7）合伙：社会资本只承担了建设风险，融资风险由政府承担，不符合。
（8）经济：未做物有所值论证，不符合。该项目与政府直接投资没有明显不同，但该项目因支付社会资本固定回报及设立项目公司增加流转及所得税费，物不所值。
（9）补贴：未进行财政承受能力论证、不符合。这样做对政府方的好处是，不受财金[2015]57号有关“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的约束，使得政府债务处于不可控的状态。
（10）准备：手续完备、已落地，符合。
以上分析表明：以上政府购买服务项目在期限、融资、绩效、合伙、经济及补贴等五个方面不符合PPP要求的，不是PPP项目。该五个方面正是PPP项目区别政府购买服务项目及传统政府投资项目的实质性区别。
因此，PPP可以以政府购买服务方式进行，但政府购买服务并不都是PPP，只有符合PPP特征的政府购买服务才是PPP。
三、非PPP政府购买服务项目的风险及应对
正是由于PPP项目一系列详尽的规定，限制了地方政府负债范围，加大了规范操作的压力。 作为政府购买服务主要依据的《政府购买服务管理办法(暂行)》规定比较原则，且授权各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。地方政府可以方便的将政府工程包装成政府购买服务项目并获取融资，处于从属地位的财政部门无法制止。这种非PPP的政府购买服务项目存在如下风险：
1、违规负债风险。《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府债务实行限额管理，要求地方政府负债要在一定的额度内，并且负债要规范透明。BT项目政府付费没有纳入财政预算管理，政府购买服务模式中政府付费纳入预算管理但对总量没有进行限制，PPP模式中，对政府支付资金进行财政承受能力论证，通过方可实施。财政部《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）中规定“三、（一）……取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。”以政府购买服务方式违规负债，后期支付时可能因违规而难以支付。
2、违规融资风险。7月18日，财政部公布的《PPP项目财政管理办法》（征求意见稿）第31条规定禁止变相融资：“严禁通过政府购买服务方式进行变相融资，规避财政承受能力论证和物有所值评价”，“严禁通过固定回报承诺、回购安排、明股实债以及借助抽屉协议将项目运营返包政府等方式进行变相融资”，“严禁地方政府融资平台公司通过建设-租赁-移交等运作方式，将原有融资平台建设项目包装成PPP项目，直接与政府签订PPP合同，规避政府债务管理规定。”以政府购买服务方式变相融资为政策所禁止，项目融资部分能否正常到位存在较大不确定性。
3、逾期支付风险。PPP是国家鼓励方式，与之配套有许多措施增加她的信用。比如，在PPP下，上级财政部门可以直接划扣下级财政的款项支付给项目公司或社会资本。《PPP项目财政管理办法》（征求意见稿）第32条规定：“上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。”在政府购买服务下，缺乏这样有力监督地方政府逾期付款的措施。一旦地方政府拖延支付款项，社会资本将难以有效应对。
可见，尽管PPP可以采用政府购买服务模式，但政府购买服务模式并不一定是PPP。非PPP政府购买服务相对于PPP来说，违规风险及支付风险较大。社会资本防范这些风险的对策包括：（1）尽量促使政府采用PPP模式；（2）如只能采用非PPP的政府采购服务模式，尽量按照PPP模式设定双方责权利；（3）如只能采用非PPP的政府采购服务模式，尽量不担保、少出甚至不出资本金。（瀛和律师机构PPP中心暨上海瀛东律师事务所）
汪金敏老师 首届中国PPP项目金牌律师，首届建设领域优秀律师，中国建设会计协会PPP研究中心副秘书长，2015年中国PPP项目十佳律师事务所——瀛和律师机构PPP中心主任，上海瀛东律师事务所权益高级合伙人。中建政研首席商务专家，星景资本等近十家资金方PPP咨询顾问，财政部第二批示范项目等PPP咨询负责人，中国工程索赔第一案首席代理律师。
瀛和律师机构PPP中心 2015年中国PPP项目十佳律师事务所，直联遍布全国的47家成员所。已为约50个投资额数千亿的道路、土地整理、综合管廊、棚户改造、轨道交通、文化场馆、医疗养老等PPP项目提供咨询、融资与法律服务，服务客户包括央企、国企、民企、产业资本、承包商、资金方、地方政府。服务PPP项目包括四个国家级示范项目。
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