乌鲁木齐市轨道交通2号线PPP项目介绍之二
轨道交通领域PPP方案设计需体现合理性
乌鲁木齐市轨道交通2号线一期工程(简称“乌市2号线项目”)概算总投资约162亿元，施工总工期约5年。本项目是乌鲁木齐市第一个实施PPP运作的轨道交通项目，已于2016年10月完成特许经营合同签署工作，实现PPP落地和进入合同履约执行阶段。
本项目PPP方案论证过程中对一些重要问题所遵循的理念和采用的方法阐述如下。
投资责任按“整体PPP”还是“A/B划分”
在此前的轨道交通PPP“港铁投资模式”中，项目按“A/B划分”方式确定实施PPP的工程范围：即将项目按土建和设备划分为A、B两个独立的部分，A部分由政府直接投资和承担建设管理任务，B部分通过引入社会资本实施，由组建的PPP公司承担B部分的投资、建设任务，以及项目整体运营管理。该模式按专业特征将项目一分为二，在疏解项目B部分资金筹措压力的同时，突出了城市政府引入专业社会资本参与轨道交通运营、促进城市轨道交通整体服务水平不断提高的基本诉求。“A/B”划分模式也与特定投资方在轨道交通运营方面所拥有的丰富专业经验相契合，体现了“引资”和“引智”并举。
在乌市2号线项目PPP论证过程中，研究对比了按项目总投资口径将全部投资责任交由PPP公司承担、以BOT运作为特征的“整体PPP”模式和上述分而治之的“A/B划分”模式。结合国内社会资本投资意愿和市场测试情况，考虑提高项目整体综合管理效益、减少因工程划分产生的协调管理难度、并最大程度缓解政府方投资压力等因素，最终选择了“整体PPP”模式。在乌市2号线的“整体PPP”模式安排中，项目全部的初始投资、运营期间的更新改造投资和追加投资责任皆由PPP公司负责筹措。在项目具体实施方面，政府方主要承担项目初步设计之前的全部前期工作，以及征地拆迁任务，此两部分的投资控制责任由政府方负责，但资金来源由PPP公司承担和支付；工程的其余部分则全部交由PPP公司实施，并按PPP合同约定承担相应的投资控制责任。
在本轮轨道交通PPP实践中，乌鲁木齐轨道交通2号线一期PPP项目率先采用了“整体PPP”模式，目前已有多个城市的多个项目中采用该种安排，呈现一定的趋势特征。当然，也有项目采用“A/B划分”模式，以及在“A/B划分”模式基础上的变化模式，如缩小政府直接投资的A部分范围，A部分仅余留前期工作和征地拆迁，将工程施工纳入到B部分由PPP公司承担；也有项目按土建和设备专业先进行“A/B”划分，再对A、B部分分别实施PPP的模式。由此可见，轨道交通投资责任安排方面是采用“整体PPP”还是“A/B划分”,需根据项目具体情况和需求以及决策理念和思路而确定。
政府投资主体是否参与项目分红
按国家PPP政策，乌鲁木齐市政府指定乌鲁木齐市城市轨道集团有限公司作为政府投资主体与社会资本共同组建PPP公司。在乌市2号线项目论证中，研究了政府投资主体在PPP公司中的分红权益安排问题，有两个比较方案，一是政府投资主体在PPP公司中按“同股同权”方式参与分红，二是不参与分红。
2号线PPP顾问金准咨询公司就政府投资主体在2号线PPP公司中是否参与分红进行了详细财务分析论证。据测算，政府主体“同股同权”参与分红的方案在30年运营期中乌市地方政府的净补贴支出大于不参与分红的方案，同时，与不参与分红方案相比，在政府投资主体参与分红的情况下，中央税收分成增加导致政府方净补贴支出增加，但政府方为社会资本和债权方(贷款银行)的总付出反而减少。如在“政府和社会资本合作”的二元结构中，突破“地方政府”视角而将增加的税务支出视为政府内部转移支付或地方政府对上级政府的贡献，对于政府主体参与项目分红方案，政府方为社会资本和债权方的总付出是减少的，政府主体参与项目分红具有相应合理性。
尽管在国内轨道交通PPP实施中，各项目基于不同的理念认识和实际情况考虑，政府投资主体按同股同权参与项目分红和不参与分红的安排皆有案例。在乌市2号线项目中，在财务分析基础上，并主要考虑相关综合性因素，乌市2号线项目最终决策采用政府出资方在PPP公司中与社会资本股东“同股同权”参与项目利润分配的方案。这些综合性因素的考虑主要包括：
政府投资主体与社会资本按同股同权方式共组PPP公司，政府投资主体可有效分担项目风险和平抑项目收益，有利于实行利益共享和风险共担，在项目技术经济条件及外部环境出现较大变化时可发挥项目“稳定器”作用。
实施同股同权的利益机制可确保政府投资主体和社会资本在PPP公司中形成合力，充分发挥各自专长和优势，有利于PPP公司按《公司法》要求形成完善的治理结构，保障PPP项目健康实施和运营。
实施同股同权，将为政府投资主体(乌鲁木齐市城市轨道集团有限公司)实施市场化转型改革、尽早转变角色定位和积累市场化经验创造条件，有利于乌市轨道交通事业可持续发展。
是否需要为PPP实施编制“招商客流”
PPP项目中使用“招商客流”，将与经政府批复的可研报告或初设报告中明确的客流预测成果在管理层面上出现协调困难。可研或初设批复成果(包括客流预测)在政府项目管理上具有严肃性，项目批复的工程投资和系统方案皆以经批复的客流预测成果为基础。“招商客流”的形成和存在，无疑是对项目前期重要工作成果的否定或反复，也使“招商客流”的使用者面临巨大决策风险考验。因此从项目政府管理层面，不建议在PPP运作阶段使用“招商客流”，而应在前期工作阶段即加强客流预测工作，为实施PPP奠定尽量可靠的客流预测基础。
“招商客流”在预测准确性方面并非一定优于批复客流预测成果。尽管“招商客流”的形成过程可通过机制安排体现公平性(如政企双方共同委托第三方进行客流预测)甚或体现权威性(如委托权威机构进行预测)，但“招商客流”本身的准确性和科学性依然难以认定，客流预测风险依然存在；而“招商客流”一旦形成并纳入PPP机制设计，则在客观上政企双方在客流问题上达成的仍是一个“愿赌服输”的局面，一旦出现客流严重偏离预期的情况，必然面临PPP利益机制纠偏和PPP合同的重新调整。
乌市2号线PPP项目采用“车公里补贴模式”已明显减缓客流预测准确性影响。在“车公里补贴模式”下,依托项目批复客流预测成果，已可大幅度减缓客流预测不准确性对政府和企业双方的风险影响，不需在政府批复的客流预测成果之外再行编制“招商客流”。
为什么采用“车公里补贴模式”
在乌市2号线PPP实施之际，政府补贴模式安排方面可资借鉴的是“约定票价补贴模式”，该模式以预测客流为基础，以竞争程序确定的覆盖可行性缺口的“约定票价”(或“影子票价”)与项目实际人次票价之间的差额作为政府提供项目补贴的依据，且该模式已应用到相关轨道交通项目中。乌市2号线项目考虑到项目本身特点和实际情况(换乘站点布置、二期工程延展安排以及沿线区域发展等)，咨询机构认为由于影响2号线未来客流发展的因素众多，采用“约定票价补贴模式”将面临客流预测不确定性的风险影响，市场测试也表明作为该模式基础的客流预测成果也较难与潜在社会资本达成共识，因此建议采用“车公里补贴模式”，相关研究工作得到实施机构的积极支持。
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