随着我国旅游业的迅速发展，旅游交通作为有效连接景区和客源地，完成游客在旅游目的地和客源地间流动的重要手段，在旅游业中所起的作用日益明显。旅游交通的便利与否关系到旅游者对旅游目的地的选择和旅游日程的安排，更是直接关系到游客整个旅程的体验和心情，是景区旅游业发展考核的重要指标，将对整个区域旅游业发展产生重大影响。
旅游轨道交通项目不同于城市轨道交通项目，具有其自身的特点。对于旅游轨道交通来说，不单单是解决景区可进入性的问题，更多的是面向游客提供便捷交通和休闲体验服务，并以提供不同景观视野的服务为辅助。另外一方面，城市轨道交通主要是提供公共服务，具有一定的福利性质；而旅游轨道交通更多的是满足游客需求，具有一定的市场化性质。
因而在有条件的地区，通过发展旅游轨道交通，建立立体、高效、环保的旅游综合交通体系，加强景区旅游交通与其他景区交通方式之间的协调运行，支持并促进区域旅游产业与生态保护的和谐发展，在确保旅游者“进出方便，来去自由，集散随意”的同时，使游客能从不同的视角欣赏景观，获得完全不同的休闲体验。
由于旅游轨道交通项目建设需要大量资金，且短期盈利能力有限，单靠财政投资难以支持，引入社会资本可以缓解政府短期财政压力。同时，旅游轨道交通建设运营专业性比较强，引入专业的社会资本，可以提高建设运营效率，较好的控制项目风险。由此可见，采用PPP模式有利于调动社会资本进入旅游轨道交通领域，助力旅游轨道交通发展。
下面以长白山旅游轨道交通示范线PPP项目为例进行探讨。
长白山是欧亚大陆东缘的最高山系，地处吉林省东南部，位邻中国与朝鲜边界，因其主峰多白色浮石和积雪而得名，以其丰饶广袤、博大深厚、独特多样、悠久厚重的自然资源和人文积淀而驰名天下。长白山区域总面积1964 km2，核心区758 km2。中国境内最高峰白云峰，海拔2691m，是中国东北的最高峰。
长白山保护开发区位于吉林省东南部，与白山市、延边州相邻，东与朝鲜接壤。长白山与长春市直线距离约280km，与延吉市直线距离约140km，是我国首批国家5A级旅游景区。2015年，长白山景区旅游人数呈较快增长态势，全年旅游人数实现215.1万人次，同比增长11.2%。由于长白山保护开发区存在对外综合交通运输通道不畅、区域内部公路设施发展水平偏低等问题，导致城镇间、景区间、城镇与景区间沟通差，环保压力大。旅游交通服务能力和服务水平低下等制约了长白山旅游业的发展。为完善长白山旅游景区的外部交通设施，缓解长白山北坡景区（主景区）与池北区（对外主要门户小镇） 之间的交通拥堵状况，促进旅游项目开发，丰富景区文化，实现长白山景区可持续发展，长白山保护开发区管理委员会（以下简称“长白山管委会”）决定发展以轨道交通为主导的绿色旅游交通，积极规划长白山站至北坡门段旅游轨道交通示范线工程。
长白山旅游示范线为南北向线路，线路始于规划沈佳高铁长白山站南广场西侧，起始站长白山站，终点站北坡门站。线路全长33.42km，皆采用高架敷设。全线设车站6座，均为高架车站，平均站间距6.68km。最大站间距12.12km，为集散中心站至奶头山站；最小站间距3.81km，为长白山站至集散中心站。全线于集散中心站东侧设车辆段1座，控制中心1处，新建主变电站1座。
长白山旅游轨道交通示范线工程投资估算约50.50亿元，技术经济指标1.51亿元/正线公里。
2项目交易结构和运作模式
本项目拟由长白山管委会授权有关单位通过公开招标确定社会投资人，中选社会资本与政府出资主体共同组建PPP项目公司（项目交易结构见图1），其中社会资本占股80%，政府出资主体占股20%。长白山管委会授予项目公司特许经营权，负责本项目的投资、建设、运营维护等。
图1 长白山旅游轨道交通PPP项目交易结构图
项目按照全口径PPP模式实施，PPP项目公司与本项目实施机构签署特许经营合同，项目公司负责特许经营范围内全部建设内容的实施，主要包括：车站工程、区间工程、轨道工程、供电、站台门、给排水及消防、车辆基地等土建工程部分，以及通信系统、运营调度管理系统、售检票系统、车辆段及控制中心建筑弱电系统、智能交通、车辆基地设备及安装部分、更新改造和追加投资等。政府方负责立项、可研、征地拆迁等前期工作。
特许经营期间，PPP项目公司按授权范围负责本项目的相关经营和管理，并负责更新改造和追加投资的实施，获得客运收入及非客运业务收入。项目公司通过运营回收投资和获得回报，不足部分由政府通过可行性缺口补助方式向PPP项目公司支付补贴。
特许经营期结束时，PPP项目公司将全部项目设施设备按照移交委员会制定的移交标准，完好、无偿地移交给政府方或政府指定的其他部门。
票价方案的制定
旅游轨道交通项目不同于城市轨道交通项目，更多地是服务于景区游客。根据本项目的客流预测报告，长白山旅游轨道交通示范线客流主要由旅游观光和工作人员通勤出行组成。其中：游客客运量占到90%左右，其他客运量占到10%左右。
作为长白山基础设施的重要组成部分，其票价方案直接影响到游客对交通方式的选择，合适的票价不仅在经济上可以使游客直接获益，而且可以给游客心理上带来更好的体验。在考虑轨道交通票价对乘客出行方式选择的影响时，不仅需要考虑轨道交通线路的绝对票价，还要充分考虑轨道交通与旅游大巴等其他交通方式之间的相对比价关系，以及不同交通方式的乘坐体验和观光效果。
考虑以上因素及旅游轨道交通的特点，本项目采用与市场价格接近的票价机制，票价水平与成本基本相当，最终票价由政府决定。本项目对于旅游客流，采用常规票价；对于通勤客流采用优惠票价。
2. 政府补贴计算模式的选择
目前，轨道交通项目通常采用的政府补贴计算模式主要有两种：一种是基于协议客流的约定票价补贴模式，以项目线路运送客流数量计算政府补贴额度，即根据“拉了多少人”支付政府补贴；一种是基于走行车公里数的车公里服务费补贴模式，以项目线路列车走行车公里数量计算政府补贴额度，即根据“跑了多少趟车”支付政府补贴。
对于城市轨道交通，主要是提供公共通勤服务，车公里体现了政府为社会公众提供公共交通服务而向PPP项目公司购买服务的真实数量，量价协调，便于政府对PPP项目公司进行监管和考核，车公里服务费补贴模式更适用一些。
对于旅游轨道交通项目，主要是提供市场化的旅游交通服务，兼顾通勤，客流体现了PPP项目公司服务游客的具体数量，约定票价体现了运送每一位游客的实际成本，约定票价和实际票价的差额则体现了每运送一个游客的政府补贴，这部分政府补贴主要是考虑旅游轨道交通项目兼顾的通勤功能。由于旅游轨道交通项目采用市场化运作方式，约定票价接近实际票价，政府补贴很少，甚至可以不补贴。基于这种情况，旅游轨道交通项目更适用约定票价补贴模式。这样社会投资人能够很清楚的知晓每运送一个游客，即每一张票政府给予的补贴是多少；同时，政府方也十分清楚自己每张票的补贴责任。
3. 项目风险的分配
PPP项目都涉及如何合理分担风险的问题，对于旅游轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到的许多风险都是社会资本无法承担的，例如：客流预测准确度、路网规划、不同交通方式之间的竞争和接驳等。
我们在研究制定旅游轨道交通PPP项目实施方案时，通过仔细分析存在的风险，建立合理共赢的风险分担机制，对政府方在PPP项目当中的角色进行合理定位，承担应有的风险，以减轻社会资本承担风险的压力，避免将所有风险一股脑抛给社会资本，让社会资本承担，以此保证PPP项目顺利落地实施。
针对旅游轨道交通项目预测客流普遍存在偏差的特点，为化解客流预测的风险，我们设计了相应的客流风险分担机制、票务收入分成机制。具体来说：社会投资人承担一定范围的客流不足风险（客流下降0%~A%），A根据项目具体测算确定，当客流下降到A%以下的风险由政府方承担。在这一客流风险分担机制下，PPP项目公司就客运收入在一定范围内自负盈亏。由此，当项目实际客运收入超过约定的高限水平时，PPP项目公司和政府就超过高限水平的超额收入部分享有分成权益，当项目实际客运收入低于约定的低限水平时，政府就不足低限的差额收入部分予以补偿。这样，政府既合理分担了风险，又没有为项目公司的经营收益保底，有利于调动项目公司经营的积极性。
4. 沿线交通的协调发展
长白山旅游轨道交通示范线是长白山景区综合交通体系的一部，需要处理好与旅游大巴、出租车等沿线其他公共交通方式之间的关系。
旅游从本质上说包括旅行和游览两方面的内容。一般而言，旅行仅仅是手段，游览才是旅游者的真正目的。另一方面，旅行是依靠旅游交通实现的，如果没有旅游交通，就没有旅行，旅游者也就不能到达旅游目的地进行游览。所以对于项目公司来说，旅游轨道交通不仅仅是完成游客送达性的目的，还需要将旅游轨道交通融入旅游观光之中，这样相对于其他交通方式才具有竞争力。本项目拟采用跨坐式单轨，世界上一些著名的旅游城市如新加坡圣淘沙、阿联酋迪拜、美国拉斯维加斯也是选用跨座式单轨作为旅游交通观光线。跨座式单轨列车运行于长白山原始森林之上，乘客视野宽广，能起到游览观光的作用，带给游客完全不同的体验。这一交通方式，丰富了长白山景区交通体系，也能够与其他交通方式和谐发展。
5. 更新改造投资的落实
一般情况下，旅游轨道交通项目特许经营期较长，期间必然涉及到设备、设施的更新改造工作。由于更新改造投资较大，关系到项目未来运营的质量，需要引起足够重视。
我们通过在公开选择社会投资人的招标文件中，设置更新改造投资方案的评分项，要求社会投资人在投标文件中提出详细的更新改造实施方案，并提供详细的更新改造资金筹措计划，通过专家评审优选切实可行的方案，并在特许经营合同中加以约定，保证更新改造投资在未来能够得以落实，降低更新改造的不确定性，从而有效提高运营维护的质量。
尽管目前该方案尚未最终推出，但仍希望本文能为其他旅游轨道交通PPP项目的实施提供参考。
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