2018年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件提出总体要求，要创新预算管理方式，注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，着力提高财政资源配置效率和使用效益。财政部财预〔2018〕167号文提出“加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效”。PPP项目或全部或部分使用财政资金，应当实施绩效管理。但PPP又不同于传统财政投资项目，项目投资、建设、运营等环节已经转移给社会资本实施，完全参照传统的财政绩效评价管理体系进行评价和考核已不适应，需要基于PPP流程，构建适合的PPP绩效体系。结合实践，本人对PPP绩效问题的一点思考，供业内讨论。
地方财政方面对每一PPP项目，从财政资金使用效率和效果出发，从PPP项目识别开始，进行全生命周期的绩效评价。评价应从政府拨付项目前期费用起，直到完成PPP项目移交止，只要有财政资金参与的，全流程都应纳入到PPP财政支出绩效评价框架下。评价主体为本级财政部门和实施机构。其侧重于项目决策（制度健全性；项目识别；项目准备；项目审批等）、项目管理（投入管理，如政府出资比例合理性、政府出资到位率、配套投入到位率等；履约管理，如合同执行情况、运营补贴及时支付率等；监督管理，如政府监管机构合理性、监管程序合理性、监管及时性及实施率）、项目绩效（社会效益；生态效益；可持续影响；满意度，如政府、公众、社会资本满意度）等方面评价财政资金的使用效果，以完善改进政府对PPP项目的管理，包括指导未来地方政府选择什么样的项目采用PPP模式实施。在项目识别和筛选方面，诚然物有所值评价和财政承受能力论证工具的使用可以帮助地方政府选择合适的项目开展PPP，但两论报告前期主要依靠假设数据进行分析判断，缺乏全生命周期的验证，PPP财政支出绩效评价框架可以弥补该方面的不足。
项目支付应以目标为导向实施“按效付费”
在项目层面 PPP合同是实施“按效付费”目的绩效考核的基础和依据。这要求从实施方案开始，就需要明确项目发起的目的是什么，产出、服务、标准清晰，以项目目标为导向设置绩效目标。PPP合同中的绩效考核结果，是政府支付服务费的基础。
PPP合同中的绩效考核办法应突出体现财经10号文“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据”的要求，宜简单、简便易行，体现“实质重于形式”原则，符合成本效益原则。如污水处理、垃圾处理、供水、供气、供热、轨道交通等可以采用单价模式的，项目公司提供的达标服务量就是绩效核心。以污水项目为例，政府需要的是项目公司提供的污水达标处理服务，绩效的核心就是达标排放量，政府按达标水量支付污水处理服务费。合同中设置的进出水质标准、进出水量计量、进出水质检测（包括项目公司日常检测、监管部门抽测、环保部门在线监测）、超标处理、支付结算等已构成了完整的项目绩效体系，可以不单独再编制绩效办法。有些污水项目虽设置绩效考核办法，水质达标只占20-30分，将项目公司日常管理、设施维护等都纳入评分，政府是否存在为不合格服务付费？绩效是否偏离项目发起目的？项目公司日常管理、设施维护水平属于履约能力评估，纳入付费考核是否合理？
项目公司履约情况及能力需要进行评估，不宜纳入付费考核
从项目公司层面，实施机构会同相关部门定期对项目建设运营情况进行监测分析，评估项目公司的履约情况及能力，以保障其所提供公共产品或公共服务的质量和效率，保证相应公共产品或者公共服务的持续性和稳定性。通过对建设期的融资到位情况、工期保障情况；运营期的运营能力、设备设施维护能力、服务达标率；项目公司人员配置、管理能力等进行评估，发现风险，及时整改，不能整改到位影响公共产品和服务提供的，要及时终止合同。
现在的PPP绩效考核的问题是将财政资金使用层面、项目支付层面及项目公司履约能力混为一谈，导致了目前PPP项目绩效考核的混乱和执行不力。绩效评价的分层设置，也许是一个解决之道。
2019年4月18日
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