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在PPP项目中,项目的运营不仅关系到公共产品或服务的供给效率和质量,而且关系到项目公司的收入,因此对于政府方和项目公司而言都非常关键。有关项目运营的条款通常包括开始运营的时间和条件、运营期间的权利与义务以及政府方和公众对项目运营的监督等内容。
《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号,以下简称“国办发42号文”)规定“由社会资本承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责”。由此,一般情况下项目的运营由项目公司负责,政府主要承担监督和绩效考核责任。
二、开始运营
(一)概念理解
开始运营日是合同约定项目开始投入使用、提供公共产品或服务的时点,也是项目公司开始获得政府付费或使用者付费的时点。若项目没有在预定的时间完工,可能会为政府方或社会公众造成极大的影响和损失。若项目提前开始运营,意味着项目公司可以尽早、尽可能长时间的获得收入。基于上述原因,开始运营的时间和条件也是双方的谈判要点。
(二)开始运营的条件
在订立PPP项目合同时,双方会根据项目的技术特点和商业特性约定开始运营的条件,以确定开始运营及付费的时间点。常见的条件包括:
(1)项目的建设已经基本完工(除一些不影响运营的部分)并且已经达到满足项目运营的水平。一般项目只有在工程竣工验收合格后才能正式投入使用,由此在PPP合同中通常将工程竣工验收合格后的次日作为运营开始日;
(2)项目运营所需的审批手续已经完成(包括项目相关的备案审批)。例如对于一些涉及燃气经营、危险废物储存、增加排污及造成重大或轻度环境影响的PPP项目,在竣工验收合格后,还需要进行专项验收或备案等手续,才能取得特殊行业的运营许可并进入运营期。
(3)已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营。对于某些PPP项目,在技术上需要很长的测试期以确保性能的稳定性,或在项目开始运营之前需要进行大量的人员培训或工作交接,这类项目只有在试运营期满时才被认定为开始运营。
(4)对于包含多个子项目的综合性项目,可依据项目之间的独立性来确定项目运营开始日:若各子项目独立运营,可分别确定各子项目运营开始日;若各自项目之间需协同运营,应在所有子项目均竣工验收合格后才能投入运营。
(三)项目无法按期开始运营的后果
1.因项目公司原因导致无法按期开始运营的,可能导致的后果包括:
(1)项目公司无法按时获得付费,在项目合作期限固定、不分别设置建设期和运营期且没有正当理由可以展期的情况下,延迟开始运营意味着项目公司的运营期(即获得付费的期限)也会随之缩短。
(2)PPP项目合同若规定逾期违约金条款,项目公司则需要向政府方支付违约金。(注:逾期违约金条款并非强制性条款)
(3)如果项目公司延误开始运营日超过一定的期限(例如,200日),政府方有权依据PPP项目合同的约定主张提前终止该项目。
(4)为了确保项目公司按时按约履行合同,有时政府方也会要求项目公司以履约保函等形式提供履约担保。如果项目公司没有按照合同约定运营项目,政府方可以依据双方约定的履约担保机制获得一定的赔偿。
2.因政府方原因导致无法按期开始运营的,通常项目公司有权主张延迟开始运营日并向政府方索赔额外费用。在一些采用政府付费机制的项目(如电站项目)中,还可以规定“视为已开始运营”,即政府应从原先约定的开始运营日起向项目公司付费。
3.因中性原因(如不可抗力及其他双方约定由双方共同承担风险)导致无法按期开始运营的,受到该中性原因影响的一方或双方均可以免除违约责任(例如违约金、赔偿等),也可以根据该中性原因的影响期间申请延迟开始运营日。
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