谈资周刊|PPP模式到底需要什么咨询服务?

当前，地方各级政府为快速推出PPP项目，以公开招标方式，分级选择了数量不等的咨询服务定点机构，然而，由于对咨询服务在PPP项目中的作用以及PPP项目对政府方的需求定位不清晰，导致了只要能与咨询服务“沾亲带故”的一些服务机构也进入了PPP咨询服务市场，致使咨询服务机构与其在PPP项目中的担当以及与PPP模式对政府方的需求，产生了撕裂与错位。

一、问题

     对咨询服务机构的专业单位（企业）资质要求不明确。从某地提供的PPP咨询服务定点机构榜单分析，有以下单位（企业）资质类型：1）工程咨询、工程招标代理企业；2）建筑服务咨询企业，如工程造价、工程监理、工程勘察设计、工程顾问等；3）资产评估、土地评估企业；4）投资管理、投资咨询企业；5）招标采购代理服务企业；6）策划咨询、管理咨询、信息咨询企业；7）建筑服务和设备供应企业；8）法律服务企业。涉及10多个行业、10多个专业、10多个服务市场供应领域。其伸缩性之大，兼容性之广，参与面之宽，在我国目前的服务需求市场前所未有。仿佛一个大型综合性服务超市，谁也能进去，谁也能买到自己所需要的商品。

       对咨询服务机构的专业单位（企业）资质标准及咨询服务人员资格要求门槛低。如某县咨询策划服务项目的采购条件：1）提供合法有效的营业执照、税务登记证、组织机构代码证；2）提供法定代表人授权书及被授权人身份证、授权代表证明；3）提供招标代理机构出具的磋商保证金交纳凭证；4）磋商单位应具备良好的商业信誉，提供参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；5）提供近两年（2015年1月1日至今）国内基础设施PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩。除了提供PPP咨询服务业绩或国内工程咨询服务业绩外，其他条件均是工程咨询单位甲、乙、丙级企业均能满足的条件。一呼百应的招标采购，是选择咨询服务商，还是出于其他目的，只有活动实施者知道。

      对咨询服务机构的服务需求层次低。如某地PPP项目咨询服务定点采购招标文件，其服务内容分为咨询服务和物有所值评估两类。其中，咨询服务在项目识别阶段，协助政府编制项目产出说明、项目初步实施方案；项目准确阶段，会同项目实施机构编制PPP项目实施方案（重点是交易构架和商业模式）；项目采购阶段，编制资格预审文件并完成资格预审采购;项目执行阶段，协助项目实施机构编制项目执行绩效考核、项目移交、中期评估、项目风险准备等草案。除资格预审文件编制与采购、物有所值评估需要独立完成外，其他服务内容都可以“打酱油”，只需协助与配合，且无专业人员技术条件要求。

       对咨询服务机构规定的收费依据乱，付费金额低，付费节点及付费比例不明确。如某地参照国家计委《关于印发〈建设项目前期工作咨询收费暂行规定〉的通知》(计价格[1999]1283)规定，确定按估算投资额分档收费，并按行业调整系数和工程复杂程度调整系数进行调整，致使服务内容与收费项目脱节。其PPP项目咨询服务收费表列示：估算投资额1000万元以下：PPP项目咨询1.6万元至4万元；PPP项目物有所值评估0.8万元至2万元；交通运输、市政工程、生态建设和环境保护行业调整系数0.8；工程复杂程度调整系数为1。按此计算，一个1000万元以内的PPP项目，收费金额在2.4万元至4.8万元之间。而当地工程咨询和政府采购代理服务收费标准（假设投资估算编制与物有所值评估工作量和难易程度相当）：投资估算编制500万元、收费比例1‰，500-1000万元、收费比例0.7‰，应收费金额差额累进合计0.85万；政府采购代理服务类：100万元以下、1.5%，100-500万元、0.8%，500-1000万元、0.45%，应收费金额差额累进合计6.95万元；两项合计共计7.8万元，比PPP项目收费高3万元至5.4万元不等，且不说PPP咨询服务还要承担部分PPP项目筹划、策划、执行等协助性、会同性工作。

二、设想与建议

 政府发起人在PPP项目中到底需不需要咨询服务？需要什么层次、什么专业的咨询服务？咨询服务在PPP项目中到底需要承担哪些职责与义务？其咨询服务内容到底有哪些？其咨询服务质量到底如何衡量？咨询服务完成后到底如何合理地收费？等等。这都是各地政府目前必须首先解决的问题。

      需要与PPP项目建设管理和运营管理所需要的主要专业相匹配的咨询服务。不同类型PPP项目建设和运营管理，需要不同的专业技术咨询服务。从政府方是否需要资产移交作为投资回报来分析，PPP项目可分为两大类：一类是以资产移交作为政府方投资回报的项目，如城市道路、管网、绿化、保障性住房、公立医院、园区基础设施开发、市民公园、水利基础设施等；另一类是不以资产移交作为政府投资回报的项目，如城市燃气、电力、垃圾处理、污水处理、养老社区等。政府方应根据PPP项目的不同类型，选择与PPP项目建设管理与运营管理所需要的主要专业相匹配的、具有三项及其以上专业单位（企业）资质及相应执业人员的咨询服务企业，承当PPP项目咨询服务。

     需要与PPP项目投资规模、难易程度、质量要求及专业需求相对应的专业单位（企业）资质等级及执业人员。专业管理只能由专业人员去承担。隔行如隔山。如果选择没有相应专业资质的企业与人员担当专业咨询服务工作，无异于向建筑师咨询身体健康状况，向执业医师寻求解决建筑质量问题的方法。

     需要对PPP项目进行筹划、策划、监督和鉴证，并对建设管理和运营管理承担相应责任的咨询服务。PPP项目咨询服务机构，不是简单的体力劳动，而是较高层次的专业智力服务；不是“搬运工“、“跟屁虫”和“应声虫”，而是PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交过程中的第三方，充当着PPP项目的筹划、策划、监督、鉴证职责，并对筹划、策划、监督、鉴证承担直接责任及相应经济责任。

       需要服务收费能与PPP项目建设管理、运营管理绩效直接挂钩的咨询服务。使PPP项目咨询服务收费，与承担的工作内容、工作量、质量责任对等，实现咨询服务按劳取酬，按工作质量取酬，按质量考核结果取酬，按社会效益与经济效益取酬，是调动PPP咨询服务机构积极性的重要手段。PPP项目应该把咨询收费额纳入项目投资总额中，根据PPP项目及专业的不同类别、实施的难易程度，建立与其对应的浮动比例收费计算模型，使PPP项目咨询服务机构的收费与投资建设管理、运营管理绩效直接挂钩，促使PPP咨询服务机构作为PPP项目的筹划人、策划人、监督人和鉴证人，全面履行其职责与义务。

 （湖南华伦咨询有限公司  任己任）

 咨询机构入库条件有哪些？符合条件的咨询机构如何进入机构库？

　　答：进入机构库的机构应同时满足以下条件：（1）为依法设立的，能够独立享有民事权利和承担民事义务的法人及其他组织，不包括分公司、办事处等；（2）具备如下咨询服务业绩：作为独立或主要咨询方，已与项目库中至少1个项目的政府方签订咨询服务合同，实质性提供PPP咨询服务，且项目已进入准备、采购、执行或移交阶段；（3）咨询机构有关信息已录入信息平台项目库；（4）近两年内未自愿退出机构库或者发生《暂行办法》第十五条所列退库行为。

　　财政部PPP中心原则上每半年公告一次符合条件的咨询机构名单。公告之日起30日内，名单内咨询机构可在完成机构库在线注册和信息提交后，自动纳入机构库。30日内未完成在线注册和信息提交的咨询机构，纳入下一次公告。自第二次公告之日起30日内仍未完成在线注册和信息提交的咨询机构，不再纳入公告和机构库。

　　机构业绩等信息如何在全国PPP综合信息平台项目库和咨询机构库之间关联？

　　答：目前，只有已纳入信息平台项目库的项目才作为咨询机构的业绩信息。信息平台通过比对两个库中机构唯一的统一社会信用代码等合法登记代码，自动将项目名称等信息关联到咨询机构库。在项目库信息录入时，务必正确录入机构的代码。如果代码在项目库和咨询机构库不一致，机构业绩将无法纳入咨询机构库。

　　尚未领取统一社会信用代码证的机构，可继续使用现有合法登记代码，并确保在咨询机构库和项目库内的代码一致；在领取统一社会信用代码证后，及时到咨询机构库和项目库更新。

　　为了保障咨询机构业绩在两个库及时关联，《暂行办法》明确要求各级财政部门应会同相关部门及时将本辖区内项目所涉咨询机构的统一社会信用代码等合法登记代码、名称、咨询服务内容、委托方、合同以及其他有关信息录入项目库。

　　机构库内机构享有哪些权利，应遵守哪些要求？

　　答：机构库内机构的权利主要包括：应邀参与财政部及所属单位相关政策研究、宣传培训等活动；提请项目库入库项目所属同级财政部门，在项目库内对本机构所服务项目的项目信息和机构信息进行更新完善等。

　　纳入机构库的咨询机构应按《暂行办法》要求及时录入和更新机构库有关信息，同意机构库公开其中除国家秘密和商业秘密外的所有信息，并对信息的真实性、准确性、完整性和有效性负责。每季度结束前，对上季度发生变化的信息进行更新。咨询机构名称、主要人员等重大信息发生变化的，应于发生变化之日起30日内进行更新。

　　如何有效的从机构库进行机构选择？

　　答：第一，财政部PPP中心将逐步提升机构库信息采集和处理能力，及时公开机构库信息，完善信息查询及检索功能，促进咨询服务供需双方有效对接。

　　第二，《暂行办法》明确委托纳入机构库的咨询机构提供咨询服务的政府方，在提交咨询服务合同并完成机构库实名注册后，可以对咨询机构的能力、服务质量等进行在线评价，实现供需双方良性互动、规范合作。

　　第三，机构库将在信息公开环节配套设置筛选条件。目前初步考虑从PPP咨询服务类别、项目行业领域、已服务过的国家示范项目数、服务地区等方面提供单项和组合筛选。咨询服务需求方可结合自身需求和筛选条件，对库内机构进行筛选。

　　机构库外咨询机构能否为PPP项目的政府方提供咨询服务？

　　答：《暂行办法》规定，机构库信息仅供政府方选择咨询机构时参考。政府方选择咨询机构应当符合政府采购相关规定，可以选择未纳入机构库的咨询机构。

   （来源：财政部PPP中心）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

　　一、实施方案

　　1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

　　2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

　　二、物有所值评价报告

　　1、物有所值评价的概念。根据《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

　　2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：(初步)实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的(预)可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

　　三、财政承受能力论证报告

　　1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

　　2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别(股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入)、支出测算(依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任)、能力评估(财政支出评估、行业和领域均衡性评估)、信息披露(项目名录、项目信息、财政支出责任情况)。

　　四、资格审查文件

　　1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

　　2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

　　五、采购文件（招标文件）

　　下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

　　1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

　　2、招标文件的内容。

　　(1)招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

　　(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

　　六、相应文件（投标文件）

　　下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

　　1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

　　2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

　　七、评审文件

　　1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

　　2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

　　八、谈判文件

　　1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

　　2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

　　九、项目合同

　　1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人(社会投资人)或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

　　2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设(BOT、BOO形式适用)、项目的运营与维护、项目设施的移交(BOT、TOT形式适用)、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

    来源： PPP政策解读