■ 邓勇 陈黎明
位于加拿大安大略省的桥点医院可谓加拿大公私合作项目的典范。重建后的医院占地面积6万平方米，设有462张病床，设备技术尖端，将公共建筑、城市中心、医疗保健和社区活动进行了完美融合。这一创新型PPP模式的成功运营，值得我们学习借鉴。
项目概述◇◇◇
重建前的桥点医院设备陈旧，建筑老化，已不能适应日益增长的诊疗需求。作为“重建安大略省”计划的重要部分，省政府批准安大略基础设施建设局负责桥点医院重建项目。项目采用AFP（Alternative Financing and Procurement）公私合作模式。该模式为重建和管理安大略省的基础设施带来了私营部门的专家资源、智慧经验和管理知识，并由私营部门和公共部门共同分担项目支出和建设超期的风险。2007年11月，安大略省基础设施局与桥点医院联合发布医院重建项目的招标资格要求书，经过招标程序与筛选，最终选中Plenary Health（以下简称“PH”）公司负责项目重建。医院与PH公司签订了长达34年的DBFM（设计-建造-融资-维护）建设合同，其中建设期为2009年8月到2013年3月。建成后，PH公司按照预设的服务标准提供为期30年的设施管理和维护，桥点医院在建成后支付项目款，并在未来30年的设施管理和维护中支付每个月的服务费。
DBFM是加拿大公私合作的基本方式。其运作模式为：一是独立实体（项目公司）与政府订立委托协议，在市场中选择合适的社会资本签订项目合同；二是社会资本完成项目设计、建造、融资及维护部分（在某些案例中也会参与运营）；三是预设项目管理经营权回收条款，在此基础上赋予项目公司长期特许经营权（25-35年）；四是以项目的绩效情况（服务水平）作为政府合同履约的重要条款；五是项目建设完成后，政府拨付合同款项；六是后续款项视项目实际绩效水平拨付，未达到预期的，政府拨付部分款项或停止履约。
可以看出，在采用DBFM模式的公私合作项目中，社会资本参与了项目从设计到后期维护的全过程。在桥点医院重建项目中，PH公司在DBFM模式下需要完成的工作有：负责设计和建造康复中心项目；在项目期限内为新医院的建设融资；新医院建成时，由独立第三方进行评估和认证；提供项目协议标准下30年服务周期的设施管理和维护；确保在协议期限结束时，建筑物符合项目协议中规定的条件。
成功因素◇◇◇
第一，合同计划层面。桥点医院与PH公司签订的项目合作协议长达689页，详细规定了双方的权利义务、建设日程、质量保障、项目支付、税款问题以及未来法律税率等变动的风险分配。清晰的规定、完善的合同有助于项目顺利进行。
第二，机构组织层面。明确的分工和完善的组织体系是桥点医院项目得以顺利进行的主要原因。安大略省基础设施建设局负责监管项目的进行，批准PH公司建设过程中超过预设区间的项目预算的变动等；PH公司负责项目的设计、建造、融资与后期的维护；第三方独立机构负责预算审查，并对项目进行月度报告和监测；桥点医院按照项目成果与合同约定支付项目款。
第三，管理领导层面。作为PPP项目的发起者和监管者，政府保留项目的所有权、控制权。安大略省政府在“重建安大略省”计划中声明：所有安大略省的医院都将继续为国家控制、管理与负责，医疗服务继续由国家出资和管理。由于医疗行业的特殊性，安大略省为确保医院的公益性与服务性，特别规定公私合作重建之后的医院管理权与控制权不变，避免了社会资本介入对公共利益的影响。此外，安大略省基础建设局的公私合作项目均以省政府发布的五个基本原则为指导，即：一是以公共利益为首要原则；二是必须证明项目符合“物有所值”（VFM)；三是保留合理的政府管理和控制；四是实行问责制；五是所有过程必须公正、透明、高效。一旦项目建设中遇到不能预见、无法用现有合作协议框架与法律法规解决的问题时，这五个原则可为争端的解决提供基本思路。
第四，考核控制层面。加拿大PPP项目的考核坚持“物有所值”原则，即在购买货物、服务和实施工程项目时，不仅要考虑价格，还要综合考虑质量、投标者业绩、供应方案的可靠性等。桥点医院“物有所值”标准的考察由独立的第三方公司进行。项目完成时，考察公司向社会发布《VFM评估结果》，评估报告中列明了VFM的计算方法、风险评估内容、项目各项花费等。经评估，桥点医院重建项目的公私合作模式比传统的政府全资建设模式节省了约9500万美金。
几点启示◇◇◇
第一，应制定详细的项目合作协议。加拿大桥点医院项目通过近700页的项目合同设计，明确了各方权利义务、风险出现时的责任承担等内容，是项目成功的主要保障。而我国公私合作普遍存在着前期准备不足、后期出现问题互相推诿，导致整个项目难以继续的现象。医疗是资本密集型行业，需要大量资金进行前期规划与后期运营，但目前部分PPP项目缺乏完善的规划论证和预算约束。项目设计初期，为吸引社会资本进入，政府往往承诺提供较好的补贴和需求保证，当项目出现运营困难时，政府无法履行合同约定，加之缺乏有效约束，导致项目无法开展。因此，应汇集法律、金融等专业人才，共同制定尽可能完善的项目合作协议。
第二，应坚持政府主导，公共利益先行的原则。社会资本的引入，难免引发大众对医院公益性的怀疑。安大略省政府在公私合作项目开展之初就向本省市民保证“保持国家对医院的控制权与管理权，保证医院的公益性”，打消了群众的质疑。而政府发布的五项基本原则，成了公私合作项目的指南。这对我国也很有实际意义。
第三，应创新模式设计，探索社会资本投资的回报方法。就目前我国公立医院PPP案例而言，社会资本参股的公立医院多为非营利性医院，一般没有明确的投资回报设计或回报来源。社会资本的投资回报基本着眼于供应链，即通过PPP模式注入资金，换取医院医疗设备的独家采购权或配送权来获得回报。然而，随着新医改的推进和各项措施的完善，利润空间将逐步被压缩。加拿大医院公私合作项目基本采取DBFM模式，社会资本的投资回报分为项目建设资金与后期维护资金两部分。具有长期稳定合作关系与回报机制的PPP模式，既有利于医院的长远发展，也可保证政府对公共医疗资源支配的主动权。政府在与社会资本合作时，应以共赢的思想探索项目合作与投资回报模式，允许社会资本通过参与运作后勤服务、配套养老、康复产业等方式，创造合理的收入来源。
第四，应完善评估程序。在项目初期，就应明确绩效评估主体与客体。评估主体即评价行为的组织者和参与者，评估客体即整个PPP项目。我国财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》从符合社会经济效益需求的角度为公私合作项目各阶段提供了依据，各级政府在操作中应建立专门的评估机制，或借助独立的第三方机构进行评估。完善、透明的评估程序有助于改善我国PPP项目管理，促进PPP项目良性发展。
（作者单位：北京中医药大学法律系、中国人民大学法学院）
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