PPP应用于我国养老服务业的政策分析(下篇)

由于一般的养老服务项目实施周期 较长，参与其中的合作方较多，参与合作方式多样，因此设计科学合理的合作机制是保证项目有效实施的基础。

养老服务PPP项目合作机制设计中应包含以 下几方面关键环节 ： 

第一，项目的产权结构设计，即养老服务PPP项目实施过程中，公私各方在项目中资产投入的方式、养老服务设施的产权归属、养老服务设施的经营权以及项目资产的剩余控制权等。 

第二，项目的收益与风险分担机制，即养老服务PPP项目实施过程中，公私各方所应承担的风险，以及收益的分配机制。 

第三，项目的合同管理，即养老服务PPP项目合同的磋商、签订、履行等各个环节的管理机制，以及各方权利义务在PPP合同中的有效实现。 

第四，项目利益相关方的保护机制，即养老服务PPP项目实施过程中，各利益相关方如何参与、权益如何实现的机制设计。 

养老服务项目合作周期长，可能遇到的不确定风险较多，风险的识别、分配及管理的体系建设尤为重要。 

第一，养老服务PPP项目的风险识别

风险识别是风险管理的首要环节。 养老服务PPP项目从筹建之初，直至建成、运营、移交，在整个项目实施过程中，可能存在的各种风险。笔者认为，养老服务PPP项目主要的风险包括 ：

政治风险：即由于国家政策调整、政府战略规划变化、行业政策、行业制度的变更、战争等所引发的各种风险，具体而言包括养老服务领域的国家政策法规、地方政策、养老规划、养老设施布局、行业行为规范、项目审批程序延误等方面的变化引发的风险。 

经济风险 ：即养老服务PPP项目实施过程中，国家或地方经济变动导致的不确定风险，包括利率变动、通货膨胀、 融资市场环境、消费水平、劳动力、原材料价格上涨等方面的风险。 

社会风险：即传统社会观念、地区差异、民族差异等不确定风险对养老服务PPP项目实施产生的影响。 

设计风险 ：即养老服务项目在设计环节上存在的不确定风险，包括项目设计标准错误、设计人员素质不高、设计成果不符合适老化设计要求等。 

建设风险 ：即养老服务项目建设环节存在的不确定风险，包括建设单位建筑水平、技术能力、环保、消防等设施建设不符合规定等风险。 

管理风险 ：即养老服务项目交付使用后，因管理不善造成的建设设备损坏、老年人事故、服务水平低下等风险。 

运营风险：即养老服务项目在财务效益上的不确定性，运营方是否能够获得适当合理的回报，盈利能力是否能够达到预期，项目是否能够持续发展的风险。 

项目移交风险 ：即养老服务项目在移交环节上可能存在的不确定风险，包括设施设备的完好程度、项目的使用寿命等风险。 

第二，养老服务PPP项目的风险分担

一般而言，公私参与双方应按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配风险，以保证风险对项目实施的影响最小。因此，在上述风险中，政策风险、法律风险、经济风险等不确定的外部 风险，多应由对此更具控制能力的政府来承担。而项目本身的内部风险，则根据项目实施的模式不同，分配给相应的一方。比如，采用BOT方式实施的养老服务项目，项目建设运营等方面的风险原则上应由社会资本承担 ；采用租赁方式实施的公建民营项目，项目设计、建设阶段的风险由政府部门承担，项目运营管理环节的风险则由民间力量承担。 

PPP项目本质上就是公私部门为提供公共产品或公共服务所达成的契约关系。由于PPP项目实施周期较长，合同的履行存在更多的不确定性。2015年，财政部印发了《PPP项目合同指南（试行）》，对PPP项目的合同管理做出了要求，对合同的起草、谈判、履行、变更、 解除、转让、终止直至失效的全过程进行管理。通过合同正确表达意愿，强化契约关系，夯实合作的基础。 

一般而言，养老服务PPP项目合同的主体内容应当包含以下内容 ：

第一，履约要求，即明确要求养老设施、养老服务需要达到的数量和质量标准，并且明确设置监控执行的机制， 包括惩罚机制。 

第二，支付机制，明确私人部门获得收益的方式，使用者付费、政府付费还是混合模式，保证私人部门在项目实施过程中合理的收益。 

第三，调整机制，建立合同履行过 程中基于客观情况变化而进行的合约调整机制，比如在物价上涨基础上，养老服务收费价格的调整机制等。 

第四，争议处理机制，明确合同争议后的纠纷处理机制，比如通过诉讼还是仲裁的方式解决纠纷，是否适用特别的管辖或法律法规等。 

第五，项目终止条款，明确养老服务PPP项目的合同终止期限，项目移交条款，以及因为客观环境变化可能导致的项目提前终止的情形等。 

同时，要建立并完善合同治理的监督机制。养老服务PPP项目关乎政府部门、私人投资者、老年人以及社会公益的实现。为保证项目高质量的实施，项目参与方尤其是公共部门一方应加强对项目的监管，利用信息公开的平台保证公众对项目监督权的实现，同时，加强对项目的绩效管理，提升项目质量。