PPP应用于我国养老服务业的政策分析(上篇)

从国际经验看，多数国家均建立了中央一级的专门机构来负责PPP项目的管理。比如英国的财政部基础设施局、 美国的公私合作国家委员会、澳大利亚的国家公私合作工作组等。虽然各国在 PPP管理部门的设置和职能权限上存在着一定的差异，但是相对统一的PPP管 理机制有助于推进PPP的制度建设，保证重大PPP项目符合政府、公共利益。 

目前我国PPP发展处于初期阶段， 尚未建立专门的PPP管理部门。无论是从资源整合还是从规范指引、监督指导角度考虑，建立专门统一的PPP管理部门都是必然的趋势。PPP管理部门的组织设置既要考虑到业务的相关性，更要考虑到便于各部门的协调组织。一般而言， 一国的PPP管理部门主要承担以下工作职能：推进或制定PPP相关法规及政策；大型PPP项目的评估审核；对PPP项目的公私双方提供政策指导、项目指引等；政府及相关PPP项目的咨询服务；保证公私双方在PPP项目中均取得合理的收益；PPP项目的研究、统计平台等。 

而PPP项目运行周期较长，也就对一国法律体系的稳定性、透明性提出了更高的要求。一国PPP法律制度体系的建设水平，极大地影响着PPP的发展程度，影响着各方的参与热情。一国PPP法律制度的体系建设很大程度上取决于该国整体的法律体系以及现行的法律框架。俄罗斯等部分大陆法系国家，制定了专门的PPP法,而多数普通法国家则较少针对PPP单独立法。 如PPP的肇始国——英国，就没有专门的PPP法案，PPP的管理职能由财政部通过激励、引导等方式来实施。

我国养老服务业公私合作机制的法律制度应遵循以下基本原则：

第一，优先保障公共安全和公共利益是基本的准则。

在项目实施过程中，作为公共利益代表的政府应当保有合理的监督权和介入权，加强对社会资本的监督管理。目前，我国公办民营、公建民营的养老服务公私合作机制中，政府主要通过合同管理、价格管理、收住对象托底管理等方式加强对民营机构的监管。通过一系列制度规范，政府旨在强化公私合作养老机构的公益性质，保证其始终以公益为发展目标。 

第二，平等合作。

在公私合作的过程中，双方应当在平等合作的基础和理念上建立合作关系，通过合同确定公私各方的权利义务，在充分协商、平等互利的基础上订立合同，并按照合同的约定推进项目的实施。这就需要确立双方在合同磋商、签订、履约等各个环节中的平等地位，以《民法通则》、《合同法》、《物权法》等民事法律制度约束双方的行为。养老服务公私合作项目既要提高公共服务效能，又能保证私人资本的合理回报，这才是项目持续发展的原动力。

第三，完善养老服务PPP领域的法律体系。

制定PPP参与基础设施或公共服务建设的基本法律，对养老服务PPP 项目的应用领域、实施过程、项目评价、风险分担、利益分配等基本法律问题进行规范。在此基础上，相关主管部门可以制定部门规章，对养老服务PPP项目 的实施细则作出明确规定。

第一，项目本身的适用性问题

即较为适合以PPP方式进行的养老服务项目应当具有较长的开发周期，具有较为充分的市场服务需求。规模过小或过于复杂的项目不适合采用PPP方式进行操作。同时，由于养老服务行业本身属于 “朝阳”产业，因此在行业的发展前景预测方面不存在太多的障碍。 

第二，私人参与方的能力

即私人参与方是否具有较好的项目管理能力以及养老服务供给能力，是否具有承担项目融资、管理、经营等方面风险的能力。在养老服务PPP项目评估中，风险能够合理地转嫁给私人部门是评估的重要因素。如果私人参与方难以承担相应的风 险，则该项目采用PPP模式的意义不大。 

第三，保障性的制度体系

即是否具有相对稳定的政策与制度环境，是否具有竞争性的招投标市场，以及是否能够建立起基于公共服务供给绩效的支付体系。这些也是养老服务PPP项目实施之前，需要建立的基本保障。 

第四，利益相关者的支持程度

即养老服务PPP项目的开展必须获得利益相关者的支持，其中老年群体的支持度非常关键，这也是项目能够顺利实施的基础。