来源：PPP知乎 江苏现代咨询
作者：丁伯康 沈星
一、政策出台的延续性
2017年7月5日国务院总理李克强主持召开了国务院常务会议。会议提出，要在放宽社会领域投资方面取得新突破，政府要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收的资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。
2017年7月7日，国家发改委公开颁布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产的通知》（简称“1226号文件”），是为了贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上发出的指示精神。文件提出，鼓励通过PPP模式盘活基础设施存量资产，拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担，同时化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式。文件提出，要积极推广PPP模式来盘活存量基础设施项目，对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。
仅仅相隔两天，国家发改委就出台了贯彻国务院常务会议具体措施的重要文件，可以说不仅特快而且特急。从文件的主要内容还可以看出，国务院继续加大投融资体制改革的务实态度和坚强决心，同时也更加明确地提出了要放宽社会领域投资、激发市场活力，给了外界一个确定的政策和立法的预期。
当然，对于用PPP模式盘活存量基础设施项目，也并不是国务院及其部门近期才提出的要求。早在2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）中就明确提出，“鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设”，“政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本经营管理”。
2015年国务院办公厅转发财政部、发展改革委和人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中也提出：积极运用TOT、ROT等方式将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
此外，财政部财建〔2015〕29号《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》中也亦明确，为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。对地方政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型；对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造的要求。
二、PPP模式盘活存量的重要性
当前我国经济仍然延续了一季度稳中向好的态势，同时世界不可预测、不稳定和不确定性因素仍然存在，而中央开始调控政府举债融资，深化政府投融资体制改革和PPP模式运用。此次国家发改委颁布的1226号文件，是在上述关键时期颁布的。文件的出台，不仅有利于提振民营企业的投资信心，同时对于激发市场活力，激活社会投资，吸引外资和社会资本以PPP模式参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营管理，亦具有很强的促进作用。
多年来中央政府一直非常重视以PPP模式盘活政府存量资产、促进民间投资，当前再次提出运用PPP模式将政府存量基础设施项目盘活，无论从运作的技术层面，还是从实施的市场层面，都存在一些得天独厚的优势条件。首先，由于存量的基础设施项目，其建设风险和市场风险不仅小且便于评估，因此非常符合银行、证券、保险、信托等金融机构的投资风险偏好；其次，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）颁布之后，地方政府正陷入了短期融资难、偿债压力大的窘境，因此，1226号文件应运而生，通过盘活存量资产融资和建设，容易受到地方政府的欢迎；第三，在存量项目中，地方政府通过积极引导民营资本通过PPP模式参与存量项目的盘活，可及时回收以往政府投入的资金，相对减轻新项目的融资压力，推动新的基础设施建设。
因此本次国务院及发改委力推通过PPP模式，盘活存量基础设施项目，对于解决当前我国已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少，国企参与多、民企外资参与少，社会投资缺乏活力等存在问题，通过加大“放、管、服”的改革力度，放宽社会投资领域的限制，增强民间资本和外国企业投资的吸引力，有着深远的历史意义和重要的现实意义。同时，我们也可以看到，今年下半年乃至今后相当长的一段时期，无论是推进PPP模式、政府融资还是社会投资方面，都会有一系列新的变化出现。
三、TOT模式成为主角的必然性
根据文件要求，对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。但是在现实操作中，无论ROT、TOO或委托运营、股权合作等方式，实际上核心是解决好经营权、产权/股权两大方面的权属处置问题。
我国利用TOT模式盘活存量基础设施实践，由来已久。特别是2000年前后，达到了一定的高峰，如徐州自来水总公司TOT＋BOT项目、南京长江第二大桥TOT项目以及许昌市供排水一体化TOT项目等，均取得了成功的经验。但是后来由于某些地区，特别是西北某省会城市的自来水特许经营权转让项目引发大面积公共事件后，公用事业项目的TOT运作遭到了社会的强烈诟病。
结合笔者近20年在政府基础设施项目BOT、TOT运作方面的经验，我认为，一般来说TOT项目融资主要有四个法律关系，即投资者与贷款方的借贷关系、投资者与政府方的资产移交关系、政府授予特许经营/委托运营的商业关系和项目公司提供公共服务给公众的服务关系，如下图所示：
就经营权与产权权属是否一致而言，上述两种方式的主要区别在于经营权的授予方式及资产处置方式两方面，这也恰恰是TOT项目法律结构设计的核心问题。这两种模式会直接影响到对运用PPP模式盘活存量基础设施项目的方式和规模。如ROT，不仅涉及对原产权/股权的处置问题，还涉及到新的改建和更新项目产权的处置，这样的方式对于解决政府收回资金而言，好比杯水车薪；而TOO，可能比TOT方式运营表现得更加简单，因为与TOT相比，减少了一个资产转让的环节，从政府收回投资角度可能存在一些长处，但是对于公共服务设施和产品，如果政府不能有效控制这些资产，也可能带来以后公共服务失控的问题；委托运营（O＆M），既不涉及产权/股权，也不存在相互之间的财产移交，因此会成为存量项目盘活方面的权宜之计，只是相对减少些运营管理费用而已。
简言之，盘活存量基础设施项目的资产处置上，核心就是要解决好TOT项目中到底“T”的是什么？一般而言，目前存在两种思路，一是转让项目设施的所有权，另一个是转让项目设施的经营权。这两种方式在实践中存在，而且都不乏成功的案例，至于究竟采取哪种方式，要结合项目的实际情况和资产原始所有者的项目意图来综合考虑。下图列示了两种思路的一些比较：
综上所述，1226号文的颁布实施，对于地方政府盘活存量基础设施项目，提供了明确的方向和要求，特别在当前PPP模式推广和运用中，有利于解决新建公益性项目多，以融资为目的的项目多，缺乏商业模式清晰和现金流稳定的优质存量项目的存在问题。地方政府拿在手里的收费公路、自来水、污水处理、垃圾处理、供热等一批城市基础设施项目，将成为盘活存量的新宠。因此这也为TOT的卷土重来创造了条件和需求。
当然，未来1226号文的执行力度还有待观察。当前，由于地方政府对有稳定经营性收入的资产通过PPP模式盘活的意愿还不是很强，推出的项目多是一些未来现金流不佳或收益不确定的新项目，这不仅降低了民间资本参与PPP的热情，同时对于地方政府盘活存量项目回收资金也是极其不利的。
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