7月21日，国务院法制办公布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），明确由国务院有关部门制定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目指导目录，并适时调整。征求意见稿还同时规定了违约责任以及退出机制。
这意味着PPP范围将采取正面清单制，增加了行业主管部门的发言权。这种规定有利于PPP与行业现行管理体制对接。有业内人士表示，征求意见稿只是出具初步的（法律）依据，PPP项目时间跨度太长，未来可能需要更多监管约束。同时，正面清单这种方式有利于防止PPP项目的滥化和泛化。
PPP在我国发展迅速，基础性的PPP制度框架已经建立，但由于缺乏专门的立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰，社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。
去年7月7日，国务院常务会议明确要求，由国务院法制办牵头，加快推进PPP相关立法进程。此后，基础设施和公共服务项目引入社会资本条例作为“全面深化改革急需的项目”，被列入国务院2017年立法工作计划。
对于此次的征求意见稿，大成律师事务所高级合伙人、律师张东告诉记者，该条例本身属于行政法规，由国务院制定，约束力很高，仅次于法律条文。
兴业研究一份研报分析指出，征求意见稿规格极高，这是直接由国务院，而非国务院下属部委颁布的，并且这是我国首部PPP专属“条例”，与以往发布的“指导意见”“操作指南”“管理办法”不同，条例具有一定的法律效力。因此，现有的PPP文件中与条例相冲突的条款，在条例实施后应自动废止。 记者注意到，征求意见稿分为七章，共50条，对PPP的适用范围、项目发起、实施、监督管理、争议解决以及违反条例需承担的法律责任都作出了规定。从项目的发起来看，对于社会资本方，征求意见稿规定为依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
前述研报分析称，根据征求意见稿，企业的准入资格与企业规模、所有制、注册地无关，但是企业必须具有投资、建设、运营能力。从措辞上理解，企业可能需要同时具备这三种能力。这就意味着，非实体企业参与PPP项目或会受到一定的限制。
对于政府方，征求意见稿指出，国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制，及时协调、解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。对此，业内人士认为，征求意见稿对目前政府部门之间的意见分歧做出了处理，提到了基础设施和公共服务。
征求意见稿还提出，国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。市场认为，这为后续PPP政策的出台提供了法理依据。
在PPP项目的实施过程中，征求意见稿规定，政府实施机构应当根据经审核同意的合作项目实施方案，通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。对此，金永祥分析认为，征求意见稿强调了竞争，包括招标和竞争性谈判两种方式，未来单一来源采购可能就会成为很少采用的方式。兴业研究观点认为，这意味着PPP项目若通过其他方式采购，都是不合规的。
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