2017年6月，财政部发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财预〔2017〕55号），对推动PPP项目资产证券化、筛选优质项目、完善资产证券化程序及加强监督管理做了细致可行的规定。对于探索建设期依托PPP合同约定的未来收益权发行资产证券化产品，及项目公司股东可以以能够带来现金流的股权作为基础资产发行资产证券化产品也做出了指引。
自2014年9月财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）以来，关于PPP模式推进政策相继落地，运作模式亦渐成熟。
表1：PPP模式相关政策颁布情况
2014.09.23 | 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号） | 将PPP模式的推广作为促进经济转型升级、加快转变政府职能、提升国家治理能力、深化财税体制改革、构建现代财政制度的改革抓手，为PPP项目的运作提供了政策认可。 |
2014.09.24 | 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发[2014]43号） | 推广使用政府与社会资本合作模式，投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券及资产证券化等市场化方式举债承担偿债责任。 |
2014.11.16 | 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发[2014]60号） | 支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。支持重点领域建设项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。推动铁路、公路、机场等交通项目建设企业应收账款证券化。 |
2014.11.29 | 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号） | 规范了PPP项目运作中关于项目识别、准备、采购、执行、移交等环节的操作流程，为PPP项目提供了实施框架。 |
2015.04.25 | 基础设施和公用事业特许经营管理办法（第25号令） | 国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。国家鼓励特许经营项目采取成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。 |
2015.05.05 | 交通运输部关于深化交通运输基础设施投融资改革的指导意见（交财审发[2015]67） | 对于特许经营权收入不能完全覆盖投资运营成本的项目，可采取政府对BOT项目在建设期（或运营期）给予适当政府投入的方式。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。 |
2015.08.10 | 关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见（银监发[2015]43号） | 增强信贷投放能力。扩大信贷资产证券化基础资产范围，加快信贷资产流转，盘活信贷存量。探索创新融资模式。积极推进资产证券化，盘活重大项目信贷资产。针对政府和社会资本合作（PPP）项目的特点，创新金融服务，拓展重大工程建设的融资渠道和方式。 |
2016.08.30 | 国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资[2016]1744号） | 构建多元化退出机制，推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出机制。 |
2016.09.24 | 关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金[2016]92号） | 规范了PPP项目运行中关于项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理等内容。是PPP项目运行多年经验的总结。为PPP项目的开展提供了全面、标准的管理方式，为资产证券化的切入做了准备。 |
2016.12.06 | 国家发展改革委农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见（发改农经[2016]2574号） | 创新金融服务与支持方式。着力提高农业PPP项目融资效率，鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式，支持农业PPP项目。 |
2016.12.26 | 国家发展改革委、中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知（发改投资[2016]2698号） | 这是国务院有关部门首次正式启动PPP项目资产证券化，明确PPP项目资产证券化的范围和标准，优先选取符合国家发展战略、主要社会资本参与方为行业龙头企业的PPP项目开展资产证券化。并对近期工作做了明确部署。要求各省级发展改革委于2017年2月17日前，推荐1-3个首批拟进行证券化融资的传统基础设施领域PPP项目，报送发改委。 |
二、PPP项目之政策走向
从政策走向来看，在PPP模式已经基本成型的背景下，PPP项目运行的侧重点主要是两个。
第一，进一步拓宽PPP机制的应用范围。目前PPP案例集中在轨道交通、高速交通、供水、供热、供电等项目方面。2016年底国家发改委发布了《国家发展改革委农业部关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，推动涉农项目采用PPP模式，如高标准农田建设、现代渔港、农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展等。涉农PPP项目与交通、供水、供热、供电等项目并没有本质上的不同，且享有较多的配套支持政策，具有广阔的发展空间。
第二，引入创新金融工具，进一步提升PPP项目的运作效率。除了项目建设期可以采用的企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式融资以外，还可以采用设立私募基金、引入战略投资者等方式拓宽融资渠道。此外，PPP和ABS的结合已经处于实质性的推动阶段。2016年12月，国家发改委、中国证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，这是国家发改委和证监会首次联合发文力推PPP+ABS的创新融资模式。2017年6月，财政部、中国人民银行和证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（〔2017〕55号），对如何推动PPP项目资产证券化、筛选PPP项目、完善资产证券化工作程序及加强监督管理做了更细致更可行的规范。
三、PPP+ABS的可行模式
ABS和PPP项目的结合，需要嵌入PPP项目合同体系中，后者大致包括项目合同、融资合同、保险合同和各种履约合同等。项目建设期主要是融资合同、保险合同和工程承包合同，ABS可以作为融资工具，帮助融资合同的签订和履行。项目运营期主要是原料供应、运营服务和产品或服务购买等合同，购买合同带来的现金流可为ABS提供基础，帮助达到债务置换和投资退出的目的。
建设阶段PPP项目不能产生现金流，融资是项目公司需首要解决的问题。项目公司可以以公司拥有的土地使用权为抵押，获得银行贷款，完成项目建设；基础设施完工之后，利用融资租赁获得机器设备，完成设备调试。也可以发行企业债/公司债、中期票据等融资工具，或者发行项目收益债。
项目公司综合选择各种融资工具。银行贷款可以成为银行发行CLO的基础资产，融资租赁债权也可以成为融资租赁公司发行ABS的基础资产，项目公司只是处于基础资产的负债端，融资目的已经达到，并不是这两类ABS产品的发行主体。企业债/公司债、中期票据、项目收益债等融资工具不构成发行ABS的条件。
运营阶段PPP项目可以产生稳定的现金流，更加适合进行资产证券化。此时项目公司的信用水平更高，可以以较低的资金成本融资，故有债务置换的需求；建设期投资主体也有资本退出的需求。虽然项目公司仍然可以采用银行贷款、融资租赁、企业债/公司债、中期票据等融资工具，但ABS既具有成熟稳定的发行机制，又拥有宽广的适用范围，是最合适的资本退出机制。
根据基础设施的不同特点和现金流的不同形态，可以发行政府债权ABS、信托收益权ABS、类REITs和基础设施收益权ABS等四种产品。政府债权ABS以PPP项目公司拥有的政府“可行性缺口补助”或“政府付款”债权为基础资产。信托收益权ABS和基础设施收益权ABS以PPP项目公司的收益为还款来源，还款人是服务的购买方，不必然是政府。类REITs以项目公司的股权为基础资产，建立契约型REITs。
表2：PPP项目与ABS可能的结合点
时期 | 序号 | 结合方式 | 发行主体 |
建设期 | 1 | 以项目公司资产抵押贷款为基础资产发行CLO | 银行 |
2 | PPP合同约定的未来收益权 | 项目公司 | |
运营期 | 1 | 以项目公司的基础设施抵押贷款为基础资产发行CLO | 银行 |
2 | 信托受益权ABS | 银行等金融机构 | |
3 | 基础设施收益权ABS | 项目公司 | |
4 | 类REITs | ||
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